마리오 드라기 – 유럽 경쟁력의 미래 (The Future of European Competitiveness)

원문: Mario Draghi, The future of European competitiveness: Part A, A competitiveness strategy for Europe (Sep 2024) 전문은 원문에서 확인하실 수 있습니다. 아래 글은 번역이 아니라, 마리오 드라기의 논증을 한국어로 재구성한 정리입니다.

글의 배경과 개요

「The future of European competitiveness」는 마리오 드라기(Mario Draghi)가 유럽연합(EU) 집행위원회의 요청으로 작성해 2024년 9월에 공개한 보고서이고, 여기서 다루는 Part A는 그중 전략을 제시하는 편입니다. 드라기가 붙잡은 질문은 하나입니다. 생산성 증가가 멈추고 노동인구가 줄어드는 유럽이 첨단기술 선도, 기후 책임, 독자적인 국제 행위자라는 세 가지 목표를 동시에 유지할 수 있는가입니다. 그는 2000년 이후 미국과 벌어진 소득·생산성 격차를 먼저 진단한 뒤, 그 격차가 사실상 기술 부문 한 곳에서 설명된다는 점을 보입니다. 이어 냉전 이후 유럽의 성장을 떠받쳐 온 무역·에너지·안보라는 세 가지 외부 조건이 동시에 무너지고 있다는 사실을 겹쳐 놓고, 혁신 격차 해소, 탈탄소화와 경쟁력을 잇는 공동 계획, 안보 강화와 의존도 축소라는 세 갈래 행동을 제안합니다. 마지막으로 그 행동에 드는 막대한 재원을 어떻게 조달할지, EU의 의사결정 구조를 어떻게 바꿀지까지 논의를 밀고 나갑니다.

핵심 내용 정리

• EU와 미국의 국내총생산 격차는 2002년 15%대에서 2023년 30%로 벌어졌고, 그 주된 원인은 생산성 증가율 둔화입니다.
• 기술 부문을 빼고 계산하면 지난 20년간 EU의 생산성 증가율은 미국과 거의 같아서, 격차의 실체는 인터넷이 이끈 디지털 혁명에서 뒤처진 결과입니다.
• 냉전 이후 유럽의 성장을 떠받친 세계 무역 확대, 값싼 러시아산 에너지, 미국의 안보 우산이라는 세 가지 조건이 동시에 사라지고 있습니다.
• 2040년이면 EU의 노동인구는 매년 약 200만 명씩 줄어들어, 성장을 떠받칠 수단은 생산성밖에 남지 않습니다.
• 디지털화와 탈탄소화와 국방력 확충을 함께 하려면 투자가 GDP의 약 5%포인트만큼 늘어야 하며, 이는 마셜플랜의 연간 규모(GDP의 1-2%)를 크게 웃도는 수준입니다.
• 유럽이 더 생산적으로 바뀌지 못하면 기술 선도와 기후 책임과 독립적 지위 가운데 일부를 포기해야 하며, 드라기는 이를 실존적 도전이라고 부릅니다.
• 해법은 혁신 격차 해소, 탈탄소화와 경쟁력의 공동 계획, 안보 강화와 의존도 축소의 세 갈래이고, 이를 뒷받침할 재원 조달과 거버넌스 개혁이 함께 가야 합니다.

서문: 느린 성장이 실존의 문제가 된 이유

20년 동안 벌어진 격차

유럽은 21세기가 시작될 무렵부터 성장 둔화를 걱정해 왔습니다. 성장률을 끌어올리겠다는 전략이 여러 차례 등장했다 사라졌지만 추세 자체는 달라지지 않았습니다. 어떤 지표로 재든 EU와 미국 사이에는 넓은 GDP 격차가 생겼고, 그 격차를 만든 것은 유럽에서 더 뚜렷하게 나타난 생산성 증가율 둔화입니다. 그 대가는 가계가 치렀습니다. 1인당 실질 가처분소득은 2000년 이후 미국이 EU의 거의 두 배만큼 늘었습니다.

이 기간 대부분 동안 성장 둔화는 재앙이 아니라 불편으로 여겨졌습니다. 유럽 수출기업은 아시아를 비롯해 더 빠르게 성장하는 지역에서 시장 점유율을 확보했고, 훨씬 많은 여성이 노동시장에 들어오면서 성장에 대한 노동의 기여가 커졌습니다. 2008년부터 2012년까지 이어진 위기가 지나간 뒤에는 실업률이 꾸준히 내려가 불평등을 줄이고 사회복지를 유지하는 데 보탬이 되었습니다. 바깥 환경도 유리했습니다. 다자 규범 아래 세계 교역이 팽창했고, 미국의 안보 우산 덕분에 국방 예산을 다른 곳에 쓸 수 있었으며, 지정학이 안정된 세계에서는 우방으로 남으리라 기대한 나라들에 대한 의존이 커지는 것을 걱정할 이유가 없었습니다.

그러나 드라기가 보기에 그 토대가 지금 흔들리고 있습니다. 이전의 세계 질서는 저물고 있고, 세계 교역이 빠르게 늘던 시대는 지나간 것으로 보입니다. EU 기업은 해외에서 더 거센 경쟁에 직면하는 동시에 해외 시장에 접근하기는 더 어려워졌습니다. 유럽은 가장 중요한 에너지 공급국이던 러시아를 갑작스럽게 잃었고, 지정학적 안정이 옅어지는 가운데 의존은 취약성으로 모습을 바꿨습니다. 성장 둔화는 더 이상 불편이 아니라 실존의 문제라는 것이 서문 전체를 관통하는 전제입니다.

기술 변화의 속도도 문제를 키웁니다. 유럽은 인터넷이 이끈 디지털 혁명과 그것이 가져온 생산성 향상을 대체로 놓쳤고, EU와 미국 사이의 생산성 격차는 사실상 기술 부문으로 설명됩니다. 앞으로의 성장을 끌고 갈 신흥 기술에서도 EU는 약합니다. 세계 50대 기술기업 가운데 유럽 기업은 넷뿐입니다.

해설 드라기는 유럽중앙은행(ECB) 총재를 2011년부터 2019년까지 지낸 인물입니다. 2012년 유로존 위기의 한복판에서 유로를 지키기 위해 무엇이든 하겠다고 선언해 시장을 돌려세운 일로 널리 알려져 있고, 2021년부터 2022년까지는 이탈리아 총리를 맡았습니다.

이 보고서는 2023년 9월 집행위원장 우르줄라 폰데어라이엔(Ursula von der Leyen)이 드라기에게 직접 의뢰해 나온 결과물이며, 집행위원회의 공식 입장이 아니라 드라기 개인의 구상이라는 단서가 문서 앞머리에 붙어 있습니다. 재정 긴축과 규율을 상징하던 중앙은행가 출신 인물이 대규모 공동 투자와 공동 채무 발행을 권고했다는 점이 이 문서가 유럽에서 파장을 일으킨 이유 가운데 하나입니다.

그런데도 성장에 대한 유럽의 필요는 오히려 커지고 있습니다. EU는 최근 역사에서 처음으로 인구 증가가 성장을 받쳐 주지 않는 시기에 들어섭니다. 2040년이면 노동인구는 매년 약 200만 명씩 줄어들 것으로 전망됩니다. 결국 성장을 끌고 갈 동력은 생산성밖에 남지 않는데, 2015년 이후의 평균 생산성 증가율을 그대로 유지한다면 2050년까지 GDP를 현 수준으로 붙들어 두는 데 그칠 뿐입니다. 하필 그 시점에 EU는 더 높은 성장으로 메워야 할 새로운 투자 수요를 줄줄이 마주하고 있습니다.

그 투자 수요의 크기가 문제의 성격을 보여 줍니다. 경제를 디지털화하고 탈탄소화하면서 국방 역량까지 키우려면 유럽의 투자 비중이 GDP 대비 약 5%포인트 올라가야 하고, 이는 1960년대와 1970년대에나 보던 수준입니다. 비교 대상으로 드라기가 제시한 것은 마셜플랜(Marshall Plan)입니다. 1948년부터 1951년까지 마셜플랜이 제공한 추가 투자는 연간 GDP의 1-2% 수준이었습니다.

유럽이 더 생산적으로 바뀌지 못한다면 선택을 강요받게 됩니다. 신기술의 선도자이면서 기후 책임의 등대이면서 국제 무대의 독립적 행위자이기를 동시에 할 수는 없고, 사회 모델을 지탱할 재원도 마련하지 못합니다. 야심 가운데 일부를, 어쩌면 전부를 접어야 합니다. 드라기는 이것을 실존적 도전이라고 부릅니다. 번영, 형평, 자유, 평화, 지속가능한 환경 속의 민주주의가 유럽의 근본 가치이고 EU는 그 권리를 보장하려고 존재하는데, 그것을 더는 제공하지 못하거나 하나를 위해 다른 하나를 포기해야 한다면 EU는 존재 이유를 잃는다는 것입니다.

[관점] 5%포인트라는 숫자는 추상적으로 들리지만 금액으로 옮기면 성격이 분명해집니다. EU의 연간 GDP가 17조 유로 안팎이므로, 5%포인트는 해마다 8,000억 유로 가까운 돈을 추가로 투자에 밀어 넣는다는 뜻입니다.

문제는 그 돈이 나올 곳입니다. EU 자체 예산은 역내 GDP의 1%를 조금 넘는 수준에 불과하고, 재정의 압도적인 부분은 27개 회원국 각자의 주머니에 있습니다. 결국 드라기의 제안은 돈의 크기를 묻는 문제인 동시에, 누가 그 돈을 모으고 누가 쓰임새를 정하느냐는 주권의 문제이기도 합니다. 보고서가 뒤에서 공동 채무와 거버넌스 개혁으로 넘어갈 수밖에 없는 이유가 여기에 있습니다.

성장을 되살릴 세 갈래 행동

드라기는 지속가능한 성장을 되살릴 행동 영역을 셋으로 정리합니다. 그리고 어느 영역에서도 유럽이 맨바닥에서 출발하는 것은 아니라고 못 박습니다. 탄탄한 교육·보건 체계와 견고한 복지국가 같은 일반적 강점이 있고, 분야별로 쌓아 온 구체적 강점도 있습니다. 다만 그 강점을 세계 무대에서 생산적이고 경쟁력 있는 산업으로 바꿔 내는 데 집단적으로 실패하고 있다는 것이 그의 진단입니다.

첫 번째이자 가장 중요한 영역은 미국·중국과의 혁신 격차를 좁히는 일이고, 특히 첨단기술에서 그렇습니다. 유럽의 산업 구조는 정체되어 있어서 기존 산업을 흔들거나 새로운 성장 엔진을 만들어 낼 신생 기업이 거의 나오지 않습니다. 지난 50년 사이에 맨바닥에서 세워져 시가총액 1,000억 유로를 넘긴 EU 기업은 하나도 없는 반면, 1조 유로를 넘긴 미국 기업 여섯 곳은 전부 같은 기간에 생겨났습니다. 그리고 이 역동성의 결핍은 스스로를 강화합니다.

왜 스스로 강화되는지는 투자 패턴이 설명합니다. EU 기업은 돌파구의 여지가 제한된 성숙 기술에 특화되어 있어 연구·혁신(R&I)에 돈을 덜 씁니다. 2021년 기준으로 미국 기업보다 2,700억 유로를 덜 썼습니다. 유럽에서 R&I 투자 상위 3개 기업은 지난 20년 내내 자동차 회사들이 차지해 왔습니다. 미국도 2000년대 초에는 자동차와 제약이 선두였지만 지금 상위 3개는 모두 기술 기업입니다.

드라기는 문제가 아이디어나 야심의 부족이 아니라고 분명히 합니다. 특허를 내는 유능한 연구자와 창업가는 많습니다. 막히는 지점은 그다음 단계입니다. 혁신을 상업화로 옮기지 못하고, 유럽에서 규모를 키우려는 혁신 기업은 일관성 없고 제약이 많은 규제에 단계마다 발목이 잡힙니다. 그 결과 많은 유럽 창업가가 미국 벤처캐피털에서 자금을 구하고 미국 시장에서 규모를 키우는 쪽을 택합니다.

• 유니콘의 이탈 — 2008년부터 2021년 사이 유럽에서 창업해 기업가치 10억 달러를 넘긴 유니콘(unicorn) 기업 가운데 30% 가까이가 본사를 해외로 옮겼고, 대다수가 미국으로 갔습니다.
• 중간 기술의 덫 — 세계가 AI 혁명의 문턱에 선 지금 유럽은 지난 세기의 ‘중간 기술과 산업’에 머물러 있을 여유가 없습니다.
• 기존 산업의 AI 접목 — 새 기술에서 앞서는 것만이 아니라 기존 산업에 AI를 접목해 선두를 지키는 일이 함께 가야 합니다.
• 기술과 사회적 포용 — 유럽인이 새 기술의 혜택을 누릴 기술 역량을 갖추게 하는 것이 이 의제의 핵심이며, 혁신에서는 미국을 따라잡되 교육과 성인 학습, 평생에 걸친 좋은 일자리에서는 미국을 넘어서야 합니다.

두 번째 영역은 탈탄소화와 경쟁력을 잇는 공동 계획입니다. 야심 찬 기후 목표에 그것을 달성할 일관된 계획이 따라붙는다면 탈탄소화는 유럽에 기회가 되지만, 정책을 조율하지 못하면 경쟁력과 성장에 거꾸로 작용할 위험이 있습니다. 에너지 가격이 정점에서 상당히 내려왔는데도 EU 기업이 치르는 전기요금은 미국의 2-3배, 천연가스 가격은 4-5배입니다. 이 가격 격차는 유럽에 천연자원이 부족한 탓이 가장 크지만, 공동 에너지 시장 자체의 근본적인 문제도 작용합니다. 시장 규칙 때문에 산업과 가계가 청정에너지의 혜택을 요금에 온전히 반영받지 못하고, 높은 세금과 금융 거래자들이 가져가는 지대가 에너지 비용을 끌어올립니다.

중기적으로 탈탄소화는 발전을 안전하고 저비용인 청정 에너지원 쪽으로 옮겨 줍니다. 그러나 적어도 2020년대가 끝날 때까지는 화석연료가 에너지 가격 결정에서 중심 역할을 계속합니다. 탈탄소화의 이득을 최종 사용자에게 넘기는 계획이 없다면 에너지 가격은 성장을 계속 짓누릅니다. 동시에 세계적인 탈탄소화 흐름은 EU 산업에 성장 기회이기도 합니다. EU는 풍력 터빈과 수전해 장치, 저탄소 연료 같은 청정기술에서 세계를 이끌고 있고, 세계에서 개발되는 청정·지속가능 기술의 5분의 1 이상이 유럽에서 나옵니다.

다만 유럽이 그 기회를 잡으리라는 보장은 없습니다. 청정기술과 전기차 같은 산업에서 중국의 경쟁이 첨예해지고 있고, 그 힘은 대규모 산업정책과 보조금, 빠른 혁신, 원자재 통제, 대륙 규모의 생산 능력이 결합한 데서 나옵니다. 여기서 EU는 상충을 마주합니다. 중국에 더 의존하는 것이 탈탄소 목표를 달성하는 가장 싸고 효율적인 경로일 수 있지만, 국가가 뒷받침하는 중국의 경쟁은 유럽의 청정기술·자동차 산업을 위협합니다. 탈탄소화는 지구를 위해 반드시 이뤄져야 하지만 그것이 유럽의 성장 동력이 되려면 에너지를 생산하는 산업과 청정기술·자동차처럼 탈탄소화를 가능하게 하는 산업을 아우르는 공동 계획이 필요하다는 것이 드라기의 결론입니다.

세 번째 영역은 안보를 강화하고 의존을 줄이는 일입니다. 안보는 지속가능한 성장의 전제 조건입니다. 지정학적 위험이 커지면 불확실성이 높아져 투자가 위축되고, 큰 충격이나 교역의 갑작스러운 중단은 극도로 파괴적일 수 있습니다. 지정학적 안정의 시대가 저물면서 불안정의 심화가 성장과 자유를 위협할 위험이 커지고 있습니다. 유럽은 특히 노출되어 있습니다. 청정에너지 전환으로 수요가 폭증하는 핵심 원자재를 소수 공급국, 특히 중국에 의존하고 있고, 디지털 기술 수입 의존도도 매우 높아 반도체의 경우 세계 웨이퍼 생산 능력의 75-90%가 아시아에 있습니다.

이런 의존은 흔히 쌍방향입니다. 예컨대 중국은 자국 산업의 과잉생산능력을 흡수해 줄 시장으로 EU에 기대고 있습니다. 그러나 미국 같은 주요 경제권은 적극적으로 얽힌 관계를 풀어내고 있고, EU가 움직이지 않으면 강압에 취약해질 위험이 있습니다. 그래서 드라기는 자유를 지키기 위한 진정한 EU 차원의 대외경제정책(foreign economic policy), 곧 국가 경영술이 필요하다고 봅니다. 자원 부국과의 특혜무역협정과 직접투자를 조율하고, 선별한 핵심 분야에서 비축을 쌓고, 주요 기술의 공급망을 확보할 산업 파트너십을 만드는 일인데, 그에 필요한 시장 지렛대는 함께할 때만 생깁니다.

평화가 유럽의 첫째가는 목표이지만 물리적 안보 위협이 커지고 있어 대비가 필요합니다. EU는 전체로 보면 세계에서 둘째로 많은 군사비를 쓰는 주체인데, 그것이 방위산업의 역량으로 이어지지 않고 있습니다. 방위산업이 지나치게 파편화되어 규모의 생산이 어렵고, 장비의 표준화와 상호운용성이 부족해 유럽이 하나의 결속된 힘으로 행동할 능력을 떨어뜨립니다. 드라기가 든 사례는 간명합니다. 유럽에서는 열두 가지 주력 전차가 운용되는 반면 미국이 생산하는 전차는 한 가지입니다.

무엇이 가로막고 있는가

이 영역들 상당수에서 회원국들은 이미 개별적으로 움직이고 있고 산업정책도 늘고 있습니다. 그러나 공동체로 행동했을 때 달성할 수 있는 수준에 유럽이 못 미치고 있다는 것은 분명합니다. 드라기는 길을 막고 선 장벽을 셋으로 정리합니다. 집중의 부재, 공동 자원의 낭비, 필요한 곳에서의 조율 실패가 그것입니다.

• 집중의 부재 — 공동의 목표를 말로 내걸면서 명확한 우선순위를 세우거나 정책을 하나로 묶어 실행하지는 않습니다.
• 공동 자원의 낭비 — 집단적으로 큰 지출 역량을 가지고 있으면서 그것을 여러 국가별·EU별 수단으로 흩어 놓습니다.
• 조율의 실패 — 오늘날의 산업전략은 여러 정책을 엮어야 하는데 EU의 정책 결정 과정이 느리고 분산되어 있습니다.

첫 번째 장벽은 구체적으로 이렇게 나타납니다. 혁신을 중시한다고 말하면서 유럽 기업에 규제 부담을 계속 얹고 있고, 그 부담은 중소기업에 특히 비싸며 디지털 부문 기업에는 자기 발등을 찍는 일이 됩니다. 유럽 중소기업의 절반 이상이 규제 장애물과 행정 부담을 가장 큰 어려움으로 꼽습니다. 단일시장(Single Market)을 수십 년 동안 파편화된 채로 둔 것도 같은 범주의 실패이고, 그 결과는 연쇄적으로 번집니다. 고성장 기업이 해외로 빠져나가면서 자금을 댈 사업의 풀이 줄고, 그만큼 유럽 자본시장의 발달이 더뎌집니다.

그 연쇄의 끝에 있는 것은 가계의 손실입니다. 투자할 고성장 사업도, 그것을 떠받칠 자본시장도 없으니 유럽인은 부유해질 기회를 잃습니다. EU 가계는 미국 가계보다 저축을 더 많이 하는데도 2009년 이후 자산 증가 폭은 미국의 3분의 1에 그쳤습니다.

두 번째 장벽인 공동 자원의 낭비는 방위와 혁신 두 곳에서 선명하게 드러납니다. 방위산업에서 유럽은 기업들이 통합하고 규모를 갖추도록 힘을 모으지 못하고 있습니다. 2022년 방위장비 조달 지출에서 유럽 공동조달이 차지한 비중은 5분의 1에도 못 미쳤습니다. 경쟁력 있는 유럽 방산기업을 우대하지도 않아서, 2022년 중반부터 2023년 중반까지 전체 조달 지출의 78%가 역외 공급자에게 갔고 그중 63%가 미국으로 흘러갔습니다. 혁신에서도 마찬가지입니다. 돌파형 기술에 대한 공공 투자는 큰 자본 풀을 필요로 하고 그 파급 효과는 모두에게 돌아가는데도, EU 공공부문이 GDP 대비로는 미국과 비슷한 규모를 R&I에 쓰면서 그중 EU 차원에서 집행되는 몫은 10분의 1에 불과합니다.

세 번째 장벽은 제도의 문제입니다. 미국과 중국에서 보듯 오늘날의 산업전략은 국내 생산을 장려하는 재정정책, 반경쟁 행위를 제재하는 통상정책, 공급망을 확보하는 대외경제정책을 한데 엮습니다. EU에서 이렇게 정책을 잇자면 회원국과 EU 차원의 높은 수준의 조율이 필요한데, 느리고 분산된 정책 결정 과정 탓에 그런 대응을 내놓기 어렵습니다. 의사결정 규칙은 EU가 확대되고 바깥 환경이 더 적대적이고 복잡해지는 동안에도 실질적으로 진화하지 않았습니다. 결정은 보통 사안별로 내려지고 그 과정 곳곳에 거부권 행사자가 있어, 집행위원회의 제안에서 채택된 법령의 서명까지 새 법을 합의하는 데 평균 19개월이 걸립니다. 그마저 회원국 전체에서 실제로 이행되기 전의 시간입니다.

[한국 관점] 드라기의 진단 가운데 상당 부분은 한국에 그대로 옮겨 붙습니다. 성숙 제조업에 특화된 산업 구조, 상위 R&I 투자 기업 명단이 수십 년째 거의 바뀌지 않는다는 점, 노동인구 감소가 성장의 상수가 되었다는 점이 그렇습니다. 다만 한국은 유럽이 가장 아쉬워하는 첨단 제조와 반도체 역량을 쥐고 있다는 점에서 출발선이 다릅니다.

차이가 더 큰 곳은 시장의 크기입니다. 유럽은 4억 4,000만 명의 단일시장을 가지고도 파편화 때문에 규모를 못 쓴다고 자책하는 반면, 한국은 애초에 그런 크기의 역내 시장이 없어 처음부터 바깥으로 나가야 합니다. 드라기가 유럽 기업의 해외 이탈을 문제로 보는 지점에서, 한국 기업은 그 이탈의 목적지 쪽에 서 있는 경우가 많습니다.

실무적으로 더 중요한 것은 세 번째 영역의 함의입니다. EU가 방위 조달에서 역내 우선 원칙을 강화하고 청정기술 제조에 보조금과 국산 비중 요건을 붙이는 방향으로 간다면, 유럽을 주요 시장으로 삼아 온 한국의 배터리·방산·전력기기 기업에는 진입 비용이 되는 동시에 현지 합작 요구라는 형태의 기회가 됩니다.

보고서의 목적은 이 장벽들을 넘어설 유럽의 새 산업전략을 제시하는 데 있습니다. 드라기는 핵심 전략 부문에서 EU의 위치가 약해진 근본 원인을 짚고 경쟁력을 회복할 제안들을 내놓되, 분석한 부문마다 단기와 중기의 우선 제안을 가려냅니다. 그 제안들은 희망 사항이 아니라 대부분 빠르게 이행해 EU의 전망을 실제로 바꾸도록 설계되었다는 것이 그의 설명입니다. 접근 방식은 영역마다 다릅니다. 어떤 영역에서는 수많은 작은 조치를 공동 목표에 맞춰 조율해 취하는 것으로 많은 것을 이룰 수 있고, 어떤 영역에서는 EU 차원에서만 할 수 있는 과제를 위임하는 소수의 큰 조치가 필요하며, 또 어떤 영역에서는 보조성 원칙(subsidiarity principle)을 더 엄격히 적용해 EU가 물러서고 기업에 지우는 규제 부담을 줄여야 합니다.

재원 조달은 따로 떼어 다뤄야 할 질문입니다. 드라기는 보고서에 시뮬레이션을 담아 두 가지 결론을 끌어냅니다. 첫째, 유럽이 자본시장동맹(CMU)을 진전시켜야 하는 것은 맞지만 공공부문의 뒷받침 없이는 민간이 투자 재원의 대부분을 감당할 수 없습니다. 둘째, EU가 스스로를 개혁해 생산성을 끌어올릴 의지가 클수록 재정 여력이 늘어나고 공공부문이 그 뒷받침을 제공하기 쉬워집니다. 이 연결고리가 생산성 제고가 왜 근본적인 문제인지를 보여 줍니다. 동시에 이는 공동 안전자산(common safe assets)의 발행 문제와도 이어집니다. 생산성을 최대로 끌어올리려면 돌파형 혁신 같은 유럽 차원의 공공재에 공동 자금을 투입해야 하고, 방위 조달이나 국경 간 전력망처럼 공동 행동 없이는 과소 공급될 공공재도 정치적·제도적 조건이 맞는다면 공동 재원을 요구합니다.

드라기는 이 보고서가 유럽에 어려운 시기에 나왔다고 적습니다. 그러면서 미루는 것만이 합의를 지켜 준다는 환상을 버려야 한다고 말합니다. 미루기가 낳은 것은 더 느린 성장이었고 합의가 더 늘어난 것도 아니었습니다. 이제는 행동하지 않으면 복지든 환경이든 자유든 어느 하나를 양보해야 하는 지점에 도달했다는 것입니다. 전략이 성공하려면 현재 위치에 대한 공동의 평가, 우선할 목표, 피하려는 위험, 감수할 상충에 대한 합의에서 출발해야 하고, 민주적으로 선출된 기관이 그 논의의 중심에 있어야 합니다. 개혁이 진정으로 야심 차고 지속가능하려면 민주적 뒷받침을 받아야 하기 때문입니다.

마지막으로 그는 협력에 대한 새로운 태도를 요구합니다. 장애물을 걷어 내고 규칙과 법을 조화시키고 정책을 조율하는 일입니다. 앞으로 나아가는 조합은 여럿일 수 있지만 아예 나아가지 못하는 것만은 안 된다고 그는 못 박습니다. 그러면서 성공에 대한 자신감은 강해야 한다고 덧붙입니다. 과거 어느 때에도 유럽 각국의 규모가 당면 과제의 크기에 비해 이토록 작고 부족해 보인 적이 없었고, 자기 보존이 이렇게까지 공통의 관심사가 된 것도 오랜만이며, 그래서 단일한 대응을 해야 할 이유가 이보다 설득력 있던 적이 없고 그 단결 속에서 개혁할 힘을 찾게 되리라는 것입니다.

출발점: 유럽이 선 자리

유럽이 이미 가진 것

드라기는 비관적인 진단을 내놓기 전에 유럽이 이미 쥐고 있는 것부터 셉니다. 유럽은 고도로 경쟁력 있는 경제가 될 토대를 갖추고 있다는 것이 그의 출발점입니다. 유럽 모델은 개방 경제와 높은 수준의 시장 경쟁, 견고한 법적 틀, 그리고 빈곤과 싸우고 부를 재분배하는 적극적인 정책을 한데 결합합니다. 이 모델 덕분에 EU는 높은 수준의 경제 통합과 인간 개발을 낮은 불평등과 함께 달성할 수 있었습니다. 낮은 불평등과 높은 통합을 동시에 이뤄 낸 모델이라는 점이 이후 모든 논의의 전제가 됩니다.

구체적인 크기도 작지 않습니다. 유럽은 소비자 4억 4,000만 명과 기업 2,300만 개로 이뤄진 단일시장을 만들어 냈고, 이는 세계 GDP의 약 17%에 해당합니다. 동시에 일부 지표로 측정한 소득 불평등은 미국과 중국보다 약 10%포인트 낮습니다. 거버넌스와 보건, 교육, 환경 보호에서도 성과가 두드러집니다. 세계에서 법치 적용 점수가 가장 높은 10개국 가운데 여덟이 EU 회원국이고, 기대수명과 낮은 영아 사망률에서 유럽은 미국과 중국을 앞섭니다.

교육과 환경에서도 비슷합니다. 유럽의 교육·훈련 체계는 높은 학업 성취로 이어져 성인의 3분의 1이 고등교육을 마쳤습니다. EU는 지속가능성과 환경 기준, 순환경제(circular economy)로 가는 진전에서 세계를 이끌고 있고, 세계에서 가장 야심 찬 탈탄소 목표가 그 뒤를 받치고 있습니다. 여기에 더해 세계 최대 규모의 배타적경제수역(EEZ)을 가지고 있는데, 그 넓이는 1,700만 제곱킬로미터로 EU 육지 면적의 네 배에 이릅니다. 배타적경제수역은 유엔 해양법협약(UNCLOS)이 정한 해역으로 해안에서 최대 200해리까지 뻗어 있고, 그 안에서 연안국은 해양 자원을 탐사하고 개발할 권리를 가지며, 드라기는 이 거대한 해양 공간을 활용하는 것이 경쟁력과 안보와 지속가능성에 보탬이 될 것이라고 봅니다.

[이해관계] 이 보고서는 집행위원장 우르줄라 폰데어라이엔이 의뢰했고 유럽연합 출판국이 발간했습니다. 문서 앞머리에는 집행위원회의 공식 입장으로 간주해서는 안 된다는 단서가 붙어 있지만, 발주자와 발행자가 모두 EU 기관이라는 사실은 남습니다.

유럽 모델의 강점을 먼저 길게 나열한 뒤 위기를 말하는 구성은, 통합의 성과를 부정하지 않으면서 더 많은 통합을 요구하려는 문서의 위치와 무관하지 않습니다. 드라기가 뒤에서 제안하는 것들은 대체로 회원국의 권한을 EU 차원으로 옮기거나 공동 재원을 늘리는 방향이고, 그 제안의 수신자는 바로 이 보고서를 의뢰한 집행위원회와 회원국 정부입니다.

생산성이 만든 격차

그런데 EU의 성장은 둔화해 왔고, 그 동력은 약해지는 생산성 증가율입니다. 드라기는 이것이 유럽이 내건 야심을 달성할 능력 자체를 의심하게 만든다고 봅니다. EU는 높은 수준의 사회적 포용, 탄소중립(carbon neutrality) 달성, 지정학적 영향력 확대 같은 목표를 내걸어 왔는데, 이 목표들은 모두 견실한 경제성장률을 유지한다는 조건 위에 서 있습니다. 그러나 지난 20년 동안 EU의 경제성장은 미국보다 지속적으로 느렸고, 그사이 중국은 빠르게 따라붙었습니다.

격차의 크기는 측정 방식에 따라 달라집니다. 2015년 불변가격 기준으로 보면 EU와 미국의 GDP 수준 격차는 2002년 15%를 조금 넘던 데서 2023년 30%로 벌어졌습니다. 구매력평가(PPP) 기준으로 보면 12%의 격차가 새로 생겨났습니다. 1인당 기준으로는 격차가 덜 벌어졌는데 미국의 인구 증가가 더 빨랐기 때문이며, 그래도 여전히 상당해서 구매력평가 기준 1인당 격차는 2002년 31%에서 현재 34%로 올라갔습니다.

이 수치들을 다루는 방식에 대해 드라기는 단서를 달아 둡니다. 특정 연도의 GDP 격차 값은 어디까지나 참고용이고 정확한 추정치로 봐서는 안 된다는 것입니다. 물가 디플레이터와 구매력 조정은 모두 불완전하고, 국가 간 GDP 변화를 비교할 때 디플레이터와 환율이 결과에 큰 영향을 주기 때문입니다. 비교의 목적에 따라 적합한 지표도 달라집니다. 경상가격 GDP는 시장 가치를, 불변가격 GDP는 물량 증가를 보여 주고, 구매력 조정은 소비자 관점의 비교를 가능하게 합니다.

해설 구매력평가는 같은 물건을 사는 데 드는 돈을 기준으로 환율을 다시 계산하는 방식입니다. 시장환율로 환산하면 유럽의 경제 규모가 작아 보이지만, 유럽에서 같은 돈으로 더 많은 재화와 서비스를 살 수 있다면 생활 수준의 차이는 그만큼 줄어듭니다.

불변가격 기준 30%와 구매력평가 기준 12%라는 두 숫자가 크게 다른 이유가 여기에 있습니다. 앞의 숫자는 세계 시장에서 유럽 경제가 차지하는 덩치가 얼마나 작아졌는지를, 뒤의 숫자는 유럽에 사는 사람의 실제 생활 수준이 얼마나 뒤처졌는지를 말합니다. 어느 쪽을 쓰느냐에 따라 위기의 강도가 달라 보이고, 드라기는 둘 다 제시한 뒤 결국 같은 방향을 가리킨다고 봅니다.

그렇다면 무엇이 이 서로 다른 궤적을 만들었는가. 드라기의 답은 생산성입니다. 구매력평가 기준 1인당 GDP 격차의 약 70%가 EU의 낮은 생산성으로 설명됩니다. 그리고 느린 생산성 증가는 다시 느린 소득 증가와 약한 내수로 이어졌습니다. 그 결과가 앞서 본 숫자입니다. 2000년 이후 1인당 실질 가처분소득은 미국이 EU의 거의 두 배만큼 늘었습니다.

사라지고 있는 세 가지 외부 조건

같은 시기에 또 하나의 변화가 겹칩니다. 냉전이 끝난 뒤 유럽의 성장을 떠받쳐 온 무역, 에너지, 국방이라는 세 가지 외부 조건이 함께 옅어지고 있다는 사실입니다. 드라기가 이 셋을 묶어 제시하는 이유는 분명합니다. 내부의 생산성 문제만으로도 벅찬데, 그 문제를 가려 주던 바깥의 완충장치가 동시에 걷히고 있기 때문입니다.

• 무역 — 국내 성장이 둔해지는 동안에도 EU는 다자 규범 아래 팽창하는 세계 교역에서 큰 이득을 봤습니다. 2000년부터 2019년 사이 GDP 대비 국제 교역 비중은 EU에서 30%에서 43%로 올라간 반면 미국에서는 25%에서 26%로 거의 제자리였습니다.
• 에너지 — 러시아와 관계가 정상화되면서 유럽은 넉넉한 파이프라인 가스로 수입 에너지 수요를 채울 수 있었고, 2021년 기준 EU 천연가스 수입의 약 45%가 여기서 나왔습니다.
• 국방 — 미국 패권 아래 지정학이 안정된 시대였기에 EU는 경제정책을 안보 고려에서 대체로 떼어 놓을 수 있었고, 국방비를 줄여 생긴 ‘평화 배당'(peace dividend)을 국내 목표에 쓸 수 있었습니다.

세 조건은 지금 차례로 무너지고 있습니다. 교역 개방성 덕분에 유럽은 원자재부터 첨단기술까지 자신에게 없는 재화와 서비스를 자유롭게 들여오면서 자신이 특화한 제조품을, 특히 성장하는 아시아 시장에 수출할 수 있었습니다. 그러나 다자 교역 질서는 이제 깊은 위기에 빠졌고 세계 교역이 빠르게 늘던 시대는 지나간 것으로 보입니다. 국제통화기금(IMF)은 중기적으로 세계 교역이 연 3.2% 성장할 것으로 전망하는데, 이는 2000년부터 2019년까지의 연평균 4.9%를 크게 밑도는 속도입니다.

에너지 쪽의 전환은 더 급격했습니다. 상대적으로 값싼 에너지 공급원이 사라졌고 유럽은 막대한 대가를 치렀습니다. EU는 1년치가 넘는 GDP 성장을 잃었고, 그러면서도 에너지 보조금에 거대한 재정 자원을 돌려야 했으며 액화천연가스(LNG)를 들여올 새 인프라를 지어야 했습니다. 국방과 지정학의 환경도 요동치고 있습니다. 러시아의 정당화될 수 없는 우크라이나 침공, 악화하는 미중 관계, 그리고 세계 경제에 긴요한 여러 원자재의 산지인 아프리카의 불안정 심화가 그 원인입니다. 세 가지 조건이 동시에 사라지고 있다는 사실이 유럽이 선 자리를 규정합니다.

[한국 관점] 세 가지 조건의 소멸은 한국이 더 날카롭게 겪는 일이기도 합니다. GDP 대비 교역 비중이 43%인 EU도 교역 질서의 균열에 특히 노출되어 있다고 자평하는데, 상품·서비스 교역이 GDP의 80%를 웃도는 한국은 같은 충격을 더 큰 배율로 받습니다. 유럽이 러시아 파이프라인 가스를 잃고 치른 비용은, 중동과 해상 수송로에 에너지의 대부분을 걸어 둔 한국에게 남의 일로 읽히지 않습니다.

세 번째 조건은 더 직접적입니다. 미국의 안보 우산 아래 경제정책과 안보를 분리해 운영하며 그 여유를 국내 목표에 써 온 경험은 유럽과 한국이 공유하는 전후 모델입니다. 드라기가 그 분리가 더는 불가능하다고 선언하는 지점에서, 한국도 수출 산업과 공급망과 동맹 관리의 계산을 한 테이블에 올려야 하는 같은 질문을 마주합니다.

경쟁력을 다시 정의하기

이 변화한 세계에서 생산성을 되살리고 성장을 지탱하려면 EU의 경쟁력을 끌어올려야 한다는 것이 드라기의 결론입니다. 다만 그는 경쟁력이라는 말을 어떻게 쓸 것인지부터 정리합니다. 경쟁력 의제의 핵심은 생산성 증가율을 높이는 데 두어야 하고, 생산성이야말로 장기 성장의 가장 중요한 동력이며 시간이 지나면서 생활 수준을 끌어올리는 힘이기 때문입니다.

그러면서 두 가지 오해를 분명히 밀어냅니다. 첫째, 경쟁력 제고를 세계 시장 점유율을 빼앗고 무역흑자를 키우는 제로섬 게임이라는 좁은 의미로 봐서는 안 됩니다. 둘째, 경쟁과 혁신을 질식시킬 수 있는 국가대표 기업(national champions) 보호 정책이나 상대 비용을 낮추려는 임금 억제로 이어져서도 안 됩니다. 오늘날의 경쟁력은 상대적인 노동비용보다 노동력에 체화된 지식과 숙련의 문제라는 것이 그의 정의입니다.

그렇다고 산업별 경쟁력에 초점을 맞추는 일이 늘 부당한 것은 아닙니다. 드라기는 조건을 답니다. 본래 생산적인 기업들이 규제의 비대칭이나 해외의 대규모 보조금 때문에 기울어진 운동장에서 불리해지는 상황이라면, 특정 부문이나 산업의 경쟁력에 집중하는 접근이 특히 유용할 수 있습니다. 그런 경우에는 운동장을 평평하게 만드는 일이 생산성 증가를 이어 가기 위해 필요할 수 있다는 것입니다.

마지막으로 그는 현대적인 경쟁력 의제라면 안보까지 품어야 한다고 못 박습니다. 안보는 지속가능한 성장의 전제 조건이기 때문입니다. 지정학적 위험이 커지면 불확실성이 높아져 투자가 위축되고, 큰 지정학적 충격이나 교역의 갑작스러운 중단은 극도로 파괴적일 수 있습니다. 경쟁력, 생산성, 안보를 한 묶음으로 다루겠다는 이 선언이 이후 다섯 개 장의 설계도 역할을 합니다.

유럽 앞에 놓인 세 가지 전환

첫째, 혁신을 가속하고 새 성장 엔진을 찾는 일

드라기는 EU의 경쟁력이 지금 양쪽에서 동시에 눌리고 있다고 봅니다. 한쪽에서 EU 기업은 약해진 해외 수요, 특히 중국 수요의 둔화를 마주하는 동시에 중국 기업들로부터 거세지는 경쟁 압력을 받고 있습니다. ECB의 분석에 따르면 중국이 유로존 수출기업과 직접 경쟁하는 부문의 비중은 2002년 25%에서 지금은 40%에 가까워졌습니다. 이 수치는 현시비교우위(revealed comparative advantage)를 분석한 결과이며, 같은 흐름 속에서 EU의 세계 교역 점유율은 하락하고 있고 특히 팬데믹이 시작된 이후 눈에 띄게 떨어졌습니다. 교역 점유율 하락에는 투입 비용 상승도 작용했는데, 다른 지역에 비해 높은 유럽의 에너지 가격이 그 비용 상승을 키웠습니다.

해설 현시비교우위는 어떤 나라가 특정 품목을 세계 평균보다 얼마나 더 많이 수출하는지를 따져 그 나라의 강점 분야를 역산하는 지표입니다. 어느 산업에 비교우위가 있다고 말로 선언하는 대신, 실제 수출 실적이라는 결과에서 거꾸로 읽어 낸다는 뜻입니다.

중국과 유로존이 직접 경쟁하는 부문의 비중이 20여 년 사이 25%에서 40%로 올랐다는 말은, 두 경제가 수출하는 품목 바구니가 그만큼 겹치게 되었다는 뜻입니다. 과거에는 중국이 유럽에 저가 소비재를 공급하고 유럽이 중국에 기계와 자동차를 파는 보완 관계였다면, 이제는 같은 선반 위에서 같은 고객을 놓고 다투는 비중이 절반에 육박한다는 이야기입니다.

다른 한쪽에서는 미래 성장을 이끌 첨단기술에서 유럽의 위치가 내려앉고 있습니다. 세계 50대 기술기업 가운데 유럽 기업은 넷뿐이고, 기술 부문에서 EU의 세계적 위상은 악화하는 중입니다. 2013년부터 2023년 사이 세계 기술 부문 매출에서 EU가 차지하는 비중은 22%에서 18%로 떨어졌고, 같은 기간 미국의 비중은 30%에서 38%로 올랐습니다. 양쪽에서 동시에 눌리는 구조가 유럽이 겪는 압박의 형태입니다.

그래서 유럽은 혁신 속도를 서둘러 끌어올려야 합니다. 제조업에서의 주도권을 지키기 위해서이기도 하고, 새로운 돌파형 기술을 길러 내기 위해서이기도 합니다. 혁신이 빨라지면 다시 EU의 생산성 증가율이 높아지고, 그것이 가계 소득의 증가와 더 강한 내수로 이어집니다. 드라기는 유럽에 아직 방향을 바꿀 기회가 남아 있다고 봅니다. 세계가 AI의 확산으로 촉발된 또 한 번의 디지털 혁명 문턱에 서 있는 지금, 유럽이 혁신과 생산성에서의 실패를 바로잡고 제조업의 잠재력을 되살릴 창이 열렸다는 것입니다.

둘째, 에너지 가격을 낮추면서 탈탄소화를 이어 가는 일

두 번째 전환은 높은 에너지 가격을 끌어내리면서 동시에 탈탄소화와 순환경제로의 이행을 계속하는 일입니다. 러시아의 우크라이나 침공과 그로 인한 파이프라인 천연가스의 상실로 에너지 지형은 되돌릴 수 없게 바뀌었습니다. 가격이 정점에서 상당히 내려왔는데도 EU 기업이 치르는 전기요금은 여전히 미국의 2-3배, 천연가스 가격은 4-5배입니다.

탈탄소화 자체는 유럽에 기회가 될 수 있습니다. 새로운 청정기술과 순환성 해법에서 앞서 나갈 기회가 하나이고, 발전을 안전하고 저비용인 청정 에너지원 쪽으로 옮길 기회가 다른 하나인데 EU는 그 에너지원에 관해 넉넉한 자연 조건을 가지고 있습니다. 다만 유럽이 이 기회를 잡을 수 있느냐는 모든 정책이 EU의 탈탄소 목표와 보조를 맞추느냐에 달려 있습니다. 에너지 전환은 점진적으로 진행될 것이고 2020년대가 끝날 때까지 화석연료는 에너지 가격 결정에서 중심 역할을 계속해, 최종 사용자에게는 가격 변동성이 이어질 위험이 남습니다.

여기에 두 가지 압박이 더해집니다. 에너지를 집약적으로 쓰는 EU 산업은 탈탄소 목표를 맞추기 위해 경쟁자들보다 높은 투자 비용을 감당해야 합니다. 동시에 탈탄소화를 이끌 핵심 산업인 청정기술과 전기차(EV)에서 중국의 경쟁이 특히 첨예해지고 있고, 그 힘은 대규모 산업정책과 빠른 혁신, 원자재 통제, 대륙 규모로 생산할 수 있는 능력이 결합한 데서 나옵니다. 성공하려면 에너지에서 산업까지 탈탄소화의 모든 국면을 아우르는 일관된 전략을 설계해야 한다는 것이 드라기의 결론입니다.

셋째, 덜 안정된 지정학에 대응하는 일

세 번째 전환은 지정학이 덜 안정된 세계, 의존이 취약성으로 바뀌고 안보를 남에게 맡길 수 없게 된 세계에 유럽이 대응해야 한다는 것입니다. 수십 년에 걸친 세계화는 주요 경제권 사이에 높은 수준의 전략적 상호의존(strategic interdependence)을 만들어 냈고, 그만큼 빠르게 관계를 풀어내는 일에는 큰 비용이 따릅니다. 예를 들어 EU는 핵심 광물을 중국에 크게 의존하는 반면, 중국은 자국 산업의 과잉생산능력을 흡수해 줄 시장으로 EU에 의존합니다.

그러나 이 균형은 이동하고 있습니다. 주요 경제권이 모두 의존을 줄이고 독자적으로 행동할 여지를 넓히려 하고 있기 때문입니다.

• 미국 — 반도체와 청정기술 생산의 국내 역량에 투자하면서 핵심 공급망을 동맹국을 통해 다시 짜려 하고 있습니다.
• 중국 — 원자재 채굴에서 가공으로, 제조에서 해운으로 이어지는 수직 통합과 기술적 자급자족을 추구하고 있습니다.
• 공통된 흐름 — 이런 조치들이 탈세계화(de-globalisation)로 이어진다는 증거는 아직 거의 없지만, 통상정책 개입 자체는 늘고 있습니다.

교역 개방도가 높은 만큼 이 흐름이 가속되면 유럽이 특히 크게 노출됩니다. 동시에 EU는 국경에서 근본적으로 달라진 안보 환경에도 대응해야 합니다. EU 전체의 국방비는 현재 미국의 3분의 1 수준이고, 유럽 방위산업은 수십 년에 걸친 과소투자와 고갈된 재고에 시달리고 있습니다. 진정한 전략적 독립과 더 큰 지정학적 영향력을 얻으려면 의존을 관리하고 국방 투자를 강화할 계획이 필요합니다.

[한국 관점] 드라기가 그리는 세 번째 전환의 구도에서 한국의 위치는 유럽과 겹치면서도 다릅니다. 교역 개방도가 높아 공급망 분절에 크게 노출된 점, 핵심 광물의 가공 단계를 중국에 기대고 있는 점, 미국이 공급망을 동맹국 쪽으로 다시 짜는 과정에서 선택을 요구받는 점은 그대로 겹칩니다.

다른 점은 산업의 자리입니다. 유럽이 청정기술과 전기차에서 중국에 밀리는 쪽이라면, 한국은 배터리와 반도체에서 그 경쟁의 당사자이자 유럽이 유치하려는 투자의 공급자 쪽에 서 있습니다. 드라기가 역내 제조 역량 확보를 강조할수록 한국 기업에는 현지 생산과 합작 요구가 늘어날 가능성이 큽니다.

안보 쪽도 마찬가지입니다. 유럽이 고갈된 재고를 채우고 국방 투자를 늘리는 국면은 한국 방산업체에 열린 시장이지만, 같은 보고서가 역내 기업 우대를 함께 권고한다는 점에서 그 창이 얼마나 오래 열려 있을지는 별개의 문제입니다.

파편화된 대응이 깎아먹는 것

EU 회원국들이 이 새로운 환경에 손을 놓고 있는 것은 아닙니다. 더 적극적인 정책으로 대응하고 있고, 산업정책 개입이 늘어나는 것은 선진국 전반의 흐름이기도 합니다. 문제는 그 대응이 파편화된 방식으로 이뤄져 집단적 효과를 스스로 깎아먹는다는 데 있습니다. 드라기는 유럽에서 이 정책들의 효과를 떨어뜨리는 조율 문제를 셋으로 정리합니다.

첫째는 회원국들 사이의 조율 부재입니다. 조율되지 않은 각국 정책은 상당한 중복과 호환되지 않는 표준을 낳고, 외부효과를 고려하지 못하게 만듭니다. EU라는 맥락에서 특히 해로운 외부효과는 단일시장에 미치는 악영향입니다. 재정 여력이 큰 큰 나라들이 다른 나라들보다 훨씬 후한 지원을 제공할 수 있기 때문입니다.

둘째는 재원 수단들 사이의 조율 부재입니다. EU는 집단적으로 산업 목표에 많은 돈을 쓰지만 그 재원 수단이 국가별로, 그리고 회원국과 EU 사이로 쪼개져 있습니다. 이 파편화는 규모를 가로막아 특히 돌파형 혁신에 필요한 큰 자본 풀이 만들어지는 것을 막습니다. 또한 민간 부문에 불필요한 복잡성과 관료적 절차를 떠안겨 혁신 자체를 가로막습니다.

셋째는 정책들 사이의 조율 부재입니다. 미국과 중국에서 보듯 오늘날의 산업정책은 여러 정책을 결합한 전략입니다. 국내 생산을 유인하는 재정정책, 해외의 반경쟁 행위를 제재하는 통상정책, 공급망을 확보하는 대외경제정책이 한 덩어리로 움직입니다. EU에서 정책을 이렇게 엮으려면 각국 정책과 EU 정책 사이의 높은 조율이 필요한데, 복잡한 거버넌스 구조와 느리고 분산된 정책 결정 과정 탓에 EU는 그런 대응을 내놓을 능력이 떨어집니다.

[사후 맥락] 보고서가 공개된 뒤 EU는 이 진단을 정책 문서로 옮기기 시작했습니다. 집행위원회는 2025년 1월 ‘경쟁력 나침반(Competitiveness Compass)’을 내놓으면서, 이것이 드라기 보고서의 분석 위에 세운 로드맵이며 향후 5년간 집행위원회의 작업을 이끌 전략 틀이라고 밝혔습니다. 뒤이어 청정산업딜(Clean Industrial Deal)도 같은 흐름에서 나왔습니다.

2025년 9월 16일에는 폰데어라이엔과 드라기가 함께 고위급 회의를 열어 권고안 이행 상황을 점검했습니다. 보고서가 정책 의제로 살아남았다는 뜻이지만, 권고의 핵심이던 공동 재원 조달과 의사결정 규칙 변경이 어디까지 실현되었는지는 별개의 문제입니다.

유럽의 대응을 향하여

세 가지 목표

세 가지 전환을 관리하기 위해 드라기가 제안하는 것은 유럽의 새로운 산업전략입니다. 보고서가 제시한 세 가지 행동 영역은 앞 절의 세 가지 전환과 하나씩 대응합니다.

첫째, 유럽은 혁신 격차를 좁혀서 둔화하는 생산성 증가율을 바로잡아야 합니다. 이 목표에는 네 가지 일이 딸려 옵니다. 기술적·과학적 혁신을 대폭 가속하는 일, 혁신에서 상업화로 이어지는 통로를 개선하는 일, 혁신 기업이 성장하고 자금을 끌어들이는 것을 막는 장벽을 걷어 내는 일, 그리고 기술 역량 격차를 메우기 위해 힘을 모으는 일입니다.

둘째, 에너지 가격을 낮추고 탈탄소화의 산업적 기회를 붙잡기 위해 탈탄소화와 경쟁력의 공동 계획이 필요합니다. 이 계획은 탈탄소화를 향한 유럽의 야심 찬 수요가 그 수요를 채워 줄 기술에서의 주도권과 짝을 이루도록 보장해야 합니다. 그래서 대상 범위가 넓습니다. 에너지를 생산하는 산업, 청정기술과 자동차처럼 탈탄소화를 가능하게 하는 산업, 그리고 에너지를 집약적으로 쓰면서 배출을 줄이기 어려운 산업까지 아울러야 합니다.

셋째, 안보를 강화하고 의존을 줄여야 합니다. 교역 개방도가 높고 원자재부터 첨단기술까지 수입에 기대고 있는 만큼, EU는 진정한 의미의 대외경제정책을 발전시켜야 합니다. 자원 부국과의 특혜무역협정과 직접투자를 조율하고, 선별한 핵심 분야에서 비축을 쌓고, 주요 기술의 공급망을 확보할 산업 파트너십을 만드는 일입니다. 여기에 더해 군사 자산과 장비에 대한 수요 증가를 감당하면서 방위기술의 최전선에 남을 수 있는, 강하고 독립적인 방위산업 역량을 길러야 합니다.

단일시장이라는 첫 번째 토대

새 산업전략은 일련의 토대 위에 서는데, 그 첫째가 단일시장의 완전한 이행입니다. 드라기는 단일시장이 전략의 모든 측면에 결정적이라고 봅니다. 세계 시장에서 경쟁하는 신생 혁신 기업과 대형 제조업체 모두에게 규모를 제공하는 일, 깊고 다변화된 공동 에너지 시장과 통합된 복합운송 시장, 탈탄소화 해법에 대한 강한 수요를 만들어 내는 일이 여기에 달려 있습니다. 특혜무역협정을 협상하고 더 회복력 있는 공급망을 구축하는 일, 더 많은 민간 자금을 동원하는 일, 그 결과로 내수와 투자를 끌어올리는 일도 마찬가지입니다.

그 크기를 드라기는 하나의 추정치로 보여 줍니다. EU에 남아 있는 교역 마찰 때문에 유럽은 잠재 GDP의 약 10%를 그냥 테이블 위에 흘리고 있다는 것입니다. 단일시장을 완성하기 위한 부문별 제안은 보고서의 여러 장에 흩어져 등장합니다. 다만 단일시장만 따로 다루는 장은 두지 않았는데, 레타 보고서(Letta report)가 단일시장이 마주한 핵심 과제를 체계적으로 분석하고 권고를 내놓은 바 있기 때문입니다.

해설 레타 보고서는 이탈리아 총리를 지낸 엔리코 레타(Enrico Letta)가 2024년 4월 유럽이사회에 제출한 단일시장 보고서입니다. 드라기 보고서와 같은 해에 나왔고 둘은 서로를 보완하도록 설계되었습니다. 레타가 시장 통합의 미완성 과제를 맡고, 드라기가 산업 경쟁력과 투자·거버넌스를 맡은 셈입니다.

이런 분업 때문에 드라기 보고서를 읽을 때는 단일시장 관련 권고가 상대적으로 얇아 보일 수 있습니다. 빠뜨린 것이 아니라 다른 문서로 넘긴 것이라고 본문에 명시되어 있습니다.

산업·경쟁·통상 정책의 정렬

다음 토대는 산업정책, 경쟁정책, 통상정책입니다. 이 셋은 서로 긴밀하게 작용하므로 하나의 전략 안에서 정렬되어야 합니다. 드라기는 산업정책이 특정 조건 아래서 효과적일 수 있다는 증거가 늘고 있다고 전제합니다. 그러나 기존 기업을 보호하거나 승자를 미리 고르는 과거의 함정을 피하려면, 이 정책들이 모범 사례를 담은 일련의 핵심 원칙에 따라 조직되어야 합니다.

• 기업이 아니라 부문 — 정책의 초점은 개별 기업이 아니라 부문에 두어야 합니다.
• 지속적인 평가 — 공적 지원은 엄격한 모니터링을 바탕으로 계속 평가받아야 합니다.
• 시장 실패의 특정 — 시장 실패가 무엇인지 명확히 규정되어야 합니다.
• 민간의 영역 존중 — 공공 당국은 민간이 어차피 할 일을 중복해서 해서는 안 됩니다.

경쟁당국과의 상호작용도 성공에 결정적입니다. 우선순위 부문에서 EU는 가능한 한 경쟁 중립적이어야 하고, 규제는 시장 진입을 쉽게 하도록 설계되어야 합니다. 경쟁이 생산성과 투자와 혁신을 자극한다는 증거는 압도적이라는 것이 드라기의 판단입니다. 동시에 경쟁정책은 경제의 변화에 계속 적응해 유럽의 목표를 가로막는 장벽이 되지 않아야 합니다.

그가 든 구체적인 예가 합병 심사입니다. 기술 부문의 혁신은 빠르고 큰 예산을 필요로 하므로, 합병 심사는 제안된 결합이 핵심 혁신 영역에서 미래의 혁신 잠재력에 어떤 영향을 줄지 평가해야 한다는 것입니다. 유럽 공동이익 중요프로젝트(IPCEI)는 전략적으로 중요한 부문에서 유럽을 최전선으로 밀어 올릴 수 있는 모든 형태의 혁신으로 확대되어 EU 재원의 혜택을 받아야 합니다. 방위처럼 안보와 회복력 기준이 통상정책의 지정학적 변화를 고려해 더 큰 비중을 받아야 하는 부문도 있습니다. 그래서 드라기는 부문마다의 필요에 따라 실용적이고 신중하며 일관된 접근을 적용해야 한다고 정리합니다.

[한국 관점] 합병 심사에서 미래의 혁신 잠재력을 함께 보라는 권고는 한국의 기업결합 심사 논쟁과 바로 겹칩니다. 한국에서도 통신·플랫폼·반도체 소재 분야의 결합을 두고, 현재의 시장점유율 기준으로 막는 것이 장기 혁신에 득인지 실인지를 놓고 같은 질문이 반복되어 왔습니다.

다만 드라기의 논리를 한국에 그대로 옮기기는 어렵습니다. 유럽은 역내에 세계적 규모의 기술기업이 없다는 사실에서 출발해 규모를 키워 줄 여지를 요구하는 반면, 한국은 소수 대기업 집단에 경제가 집중된 상태에서 출발합니다. 같은 문장이 유럽에서는 규모의 결핍을 메우는 처방이지만 한국에서는 집중을 더 키우는 처방이 될 수 있습니다.

반면 ‘기업이 아니라 부문에 초점을 맞추고, 공적 지원을 지속적으로 평가하며, 민간이 어차피 할 일을 중복하지 않는다’는 세 원칙은 한국의 산업정책 설계에 그대로 옮겨 쓸 만한 기준입니다.

반세기 만의 투자 수요와 그 재원

세 번째 토대는 행동 영역들에 필요한 재원을 마련하는 일이고, 드라기는 그 규모를 유럽이 반세기 동안 보지 못한 수준이라고 표현합니다. 경제를 디지털화하고 탈탄소화하면서 EU의 방위 역량을 키우려면 총투자의 GDP 대비 비율이 연간 약 5%포인트 올라가 1960년대와 1970년대 수준에 이르러야 합니다. 비교 대상인 마셜플랜은 1948년부터 1951년까지 수혜국 GDP의 연 1-2% 수준이었습니다.

그렇다면 이만한 투자 증가가 거시경제적으로 지속 가능한가. 보고서는 집행위원회와 IMF의 시뮬레이션을 담아 이 질문에 답합니다. 결과는 경제가 공급 제약에 부딪히지 않고도 이 투자 밀어붙이기를 감당할 수 있다는 것, 그리고 그 과정에서 민간 자금을 동원하는 일이 결정적이라는 것입니다. 다만 민간 부문이 공적 지원 없이 이 투자의 큰 몫을 감당하기는 어렵습니다. 유럽에서 투자의 역사적인 민관 비율은 대략 5분의 4 대 5분의 1이었습니다.

여기서 생산성이 다시 등장합니다. 생산성을 높이는 일이 정부의 재정 여력에 걸린 제약을 풀어 그런 지원을 가능하게 하는 열쇠이기 때문입니다. 드라기가 제시한 수치는 구체적입니다. 총요소생산성(TFP) 수준이 10년 안에 2% 높아지면 필요한 재정 지출의 최대 3분의 1을 메울 수 있습니다. 여기서 두 가지 함의가 따라 나옵니다. 첫째, 유럽의 자본시장을 통합해 높은 가계 저축을 EU 역내의 생산적 투자로 더 잘 흘려보내는 일이 긴요합니다. 둘째, EU가 스스로를 개혁해 생산성을 끌어올릴 의지가 클수록 공공부문이 투자를 뒷받침하기 쉬워집니다.

이 연결고리는 공동 안전자산의 발행 문제로도 이어집니다. 생산성을 최대로 끌어올리려면 돌파형 혁신 같은 유럽 차원의 핵심 공공재에 공동 자금을 투입할 필요가 있기 때문입니다. 동시에 보고서는 방위 지출이나 국경 간 전력망처럼 공동 행동 없이는 과소 공급될 다른 공공재들도 지목합니다. 정치적·제도적 조건이 갖춰진다면 이 사업들 역시 공동 재원을 요구하게 됩니다.

[관점] 총요소생산성 2% 상승이 필요 재정 지출의 3분의 1을 메운다는 계산은 보고서 전체에서 가장 전략적인 문장입니다. 이 한 줄이 ‘돈이 없으니 못 한다’는 반론을 ‘개혁하면 돈이 생긴다’로 뒤집어 놓기 때문입니다.

그러나 인과의 방향을 뒤집어 읽을 수도 있습니다. 생산성 상승은 개혁의 결과이지 전제가 아니고, 개혁이 효과를 내는 데는 10년이 걸리는 반면 투자 지출은 당장 필요합니다. 드라기 자신도 투자 관련 정부 지출이 다른 곳의 긴축으로 상쇄되지 않으면 기초재정수지가 일시적으로 나빠질 수 있다고 인정합니다.

결국 이 계산은 회원국 재무장관들에게 건네는 설득의 도구에 가깝습니다. 먼저 돈을 쓰면 나중에 세수로 돌아온다는 약속이고, 그 약속의 이행 여부는 보고서가 통제할 수 없는 정치의 영역에 있습니다.

거버넌스 개혁이라는 마지막 토대

마지막 토대는 EU 거버넌스를 개혁하려는 의지입니다. 조율의 깊이를 더하고 규제 부담을 줄이는 일입니다. 드라기는 ‘공동체 방식(Community Method)’이 EU 성공의 원천이었다는 점을 인정하면서도, 그것이 연합이 더 작고 다른 과제를 마주하던 시대에 만들어졌다는 사실을 짚습니다. EU 역사의 많은 기간 동안 가장 중요한 초점은 내부 통합과 결속을 만들어 내는 데 있었고, 회원국들은 그 과제를 각자의 속도로 다룰 여유가 있었습니다. 그러나 지금 EU는 훨씬 커져서 거부권 행사자가 많아졌고, 마주한 과제는 흔히 바깥에서 부과됩니다.

해설 공동체 방식은 EU의 전통적인 입법 절차를 가리키는 말입니다. 집행위원회가 법안 발의를 독점하고, 유럽의회와 각료이사회가 함께 채택하며, 유럽사법재판소가 해석을 담당하는 구조입니다. 회원국 정부끼리 협상해 정하는 정부간 방식과 대비됩니다.

드라기가 이 방식을 다른 시대의 산물이라고 말하는 이유는 회원국 수에 있습니다. 창설 당시 여섯 나라였던 공동체가 스물일곱 나라로 늘어나는 동안 만장일치가 필요한 영역과 거부권을 쥔 주체는 함께 늘었지만, 절차 자체는 거의 그대로입니다.

앞으로 나아가려면 유럽이 과거에 없던 방식으로 하나의 연합처럼 행동해야 한다는 것이 그의 결론이고, 그 바탕은 회원국들 사이의 새로워진 유럽 파트너십입니다. 여기에는 세 가지가 필요합니다. EU의 작업을 가장 시급한 사안으로 다시 집중시키는 일, 공동 목표를 향해 정책을 효율적으로 조율하는 일, 그리고 기존 거버넌스 절차를 새롭게 활용해 더 빨리 가려는 회원국들이 그렇게 할 수 있도록 허용하는 일입니다.

영역에 따라 접근은 달라집니다. 많은 영역에서는 수많은 작은 조치를 공동 목표에 맞춰 일관되게 취하는 것만으로 많은 것을 이룰 수 있습니다. 반면 EU 차원에서만 수행할 수 있는 과제를 위임하는 소수의 큰 조치가 필요한 영역도 있습니다. 위임의 논거가 가장 강하게 적용되는 것은 앞서 말한 유럽 차원의 공공재입니다. 이런 공공재는 비용을 분담하는 모든 나라에 직접적인 파급 효과를 주지는 않을 수 있지만, EU 전체에는 큰 간접적 파급 효과를 남기기 때문입니다.

반대로 EU가 덜 해야 하는 영역도 있습니다. 보조성 원칙을 더 엄격히 적용하고 스스로 자제를 보여야 하는 영역입니다. 기업에 지우는 규제 부담을 줄이는 일도 결정적입니다. EU 기업의 60% 이상이 규제를 투자의 장애물로 보고 있고, 중소기업의 55%는 규제 장애물과 행정 부담을 가장 큰 어려움으로 꼽습니다. 마지막으로 드라기는 현실적인 단서를 답니다. 이 파트너십에 시동을 거는 일이 반드시 첫날부터 길고 부담스러운 조약 개정 절차에 모든 관심과 에너지를 쏟아야 한다는 뜻은 아니라는 것입니다. 우선은 조약 개정 없이도 할 수 있는, 포괄적이고 표적화된 소수의 제도 변경에서 시작하면 된다고 그는 제안합니다.

사회적 포용을 지키는 일

생산성과 포용을 함께 가져가기

드라기는 미국을 따라가되 무엇을 따라가지 말아야 하는지를 분명히 합니다. EU는 생산성 증가와 혁신에서 미국의 사례에 더 가까이 가야 하지만, 미국식 사회 모델의 단점까지 들여와서는 안 된다는 것입니다. 미국이 EU를 앞선 것은 돌파형 기술에서의 강한 위치 덕분인데, 동시에 미국은 더 높은 불평등을 보이고 있습니다. 유럽식 접근은 생산성 증가와 사회적 포용이 함께 가도록 보장해야 합니다.

그 이유는 유럽이 들어서는 시기의 성격에 있습니다. 유럽은 역사에 전례가 없는 국면에 들어서고 있는데, 빠른 기술 변화와 부문별 전환이 줄어드는 생산가능인구와 겹치기 때문입니다. 이런 상황에서 유럽은 가진 기술 역량을 최대한 활용하면서 동시에 사회적 직조를 온전히 지켜야 합니다. 기술 변화는 한때 지배적이었으나 더는 그렇지 않은 산업의 노동자에게 상당한 파열을 뜻할 수 있고, 불평등을 키울 수도 있습니다.

드라기가 인용한 수치가 그 위험의 크기를 보여 줍니다. 1980년부터 2016년 사이 미국에서 교육 수준이 높은 노동자와 낮은 노동자 사이의 임금 불평등이 커진 몫 가운데 50-70%가 자동화 때문이었다는 연구 결과입니다. 그래서 유럽의 복지국가가 이 전환기에 결정적인 역할을 하게 됩니다. 탄탄한 공공서비스와 사회적 보호, 주거와 교통과 보육을 제공하는 일입니다. 동시에 유럽은 기술 역량에 대해 근본적으로 새로운 접근을 필요로 합니다. 모든 노동자가 교육과 재훈련을 받을 권리를 보장해, 다니던 회사가 기술을 도입할 때 새로운 역할로 옮겨 가거나 새로운 부문의 좋은 일자리로 이동할 수 있게 해야 한다는 것입니다.

수렴 엔진이 멈출 때

두 번째 문제는 결속정책(cohesion policy)입니다. EU는 결속정책이 혁신 확대와 단일시장 완성이라는 방향과 어긋나지 않도록 만들어야 합니다. 혁신을 가속하고 단일시장을 통합하는 일이 EU 역내의 수렴에 미치는 효과가 과거와는 다를 수 있기 때문입니다.

전통적으로 EU 역내의 상품 교역 확대는 ‘수렴 엔진'(convergence engine) 역할을 해 왔습니다. 공급망이 생산요소가 더 싼 곳으로 옮겨 가면서 번영이 가난한 지역으로 퍼지는 방식입니다. 그러나 앞으로 EU 역내 교역에서 늘어날 몫은 상당 부분 서비스이고, 서비스는 크고 부유한 도시에 몰리는 성질이 있습니다. 혁신과 그 혜택 역시 소수의 대도시권에 응집하는 경향을 보입니다.

미국의 사례가 그 결과를 보여 줍니다. 소수의 ‘슈퍼스타 도시'(superstar cities)가 최근 수년간 번성하면서 나머지 지역으로부터 멀어졌습니다. 1980년에는 미국 상위 3개 도시의 평균 소득이 상위 10개 도시의 나머지보다 8% 높았는데, 2016년이 되자 같은 상위 3개 도시의 평균 소득은 25% 더 높아졌습니다. 교역이 자동으로 지역 간 격차를 줄여 주던 시대가 끝나고 있다는 것이 드라기의 경고입니다.

EU에는 지역 간 수렴을 촉진하는 프로그램의 오랜 전통이 있지만, 이 프로그램들은 달라진 교역과 혁신의 역학을 반영해 갱신되어야 합니다. EU는 더 많은 도시와 지역이 미래 성장을 이끌 부문에 참여할 수 있도록 보장해야 하고, 이미 있는 이노베이션 밸리 네트워크(Innovation Valleys Net)와 제로 액셀러레이션 밸리(Zero Acceleration Valleys), 수소 밸리(Hydrogen Valleys) 같은 사업이 그 출발점이 됩니다. 이를 위해서는 결속 분야의 새로운 유형의 투자와 많은 회원국에서의 지방 차원 개혁이 필요합니다. 구체적으로 결속정책은 다양한 도시와 지역의 매력을 높일 수 있는 영역, 곧 교육과 교통과 주거, 디지털 연결성과 도시 계획 쪽으로 초점을 다시 맞춰야 합니다.

초세계화가 남긴 교훈

마지막으로 드라기는 유럽이 ‘초세계화'(hyper-globalisation) 국면에서 저지른 실수에서 배우고 빠르게 변하는 미래에 대비해야 한다고 말합니다. 그는 세계화의 성과를 부정하지 않습니다. 세계화는 유럽 경제에 많은 이익을 가져왔고 세계적으로 수억 명을 빈곤에서 끌어올렸습니다. 다만 정책 결정자들이 세계화가 가져온다고 인식된 사회적 결과, 특히 노동소득에 미친 것으로 보이는 영향에 지나치게 둔감했다는 것이 그의 평가입니다.

숫자가 그 둔감함의 대가를 보여 줍니다. 주요 7개국(G7) 경제에서 1980년대 초부터 글로벌 금융위기까지 GDP 대비 상품 수출입 합계는 약 9%포인트 올라간 반면, 같은 기간 노동소득 분배율은 약 6%포인트 떨어졌습니다. 이는 1950년에 해당 통계가 집계되기 시작한 이래 가장 가파른 하락이었습니다. 이 관계가 실제로는 개방적 교역보다 자동화에 더 많이 기인했을 수 있지만, 세계화가 불평등을 악화시켰다는 인식이 대중의 관념 속으로 파고들었고 정부는 무관심한 존재로 비쳤습니다.

[관점] 이 대목은 보고서에서 가장 조심스럽게 쓰인 문단입니다. 드라기는 세계화와 노동소득 하락 사이의 인과를 단정하지 않고 ‘자동화 때문일 수 있다’는 단서를 답니다. 그러면서도 대중이 그렇게 인식했다는 사실 자체는 정치적 실재로 인정합니다.

사실관계와 인식을 분리해 다루는 이 방식은 실용적이기도 하지만 위험하기도 합니다. 원인을 자동화로 돌리면 교역 정책을 되돌릴 이유는 약해지는데, 정작 AI가 몰고 올 다음 자동화 물결에 대한 처방은 ‘기술 역량 교육’과 ‘복지국가’로 수렴합니다. 지난 40년 동안 같은 처방이 노동소득 분배율의 하락을 막지 못했다는 점을 생각하면, 이번에는 왜 다를 것인지에 대한 답은 보고서 안에 충분히 들어 있지 않습니다.

그래서 정책 결정자들은 이 경험에서 배워 사회가 앞으로 어떻게 변할지, 국가가 시민의 편에 서 있고 시민의 우려에 귀 기울이는 존재로 보이게 하려면 어떻게 해야 할지를 성찰해야 합니다. 그 과정의 핵심은 사람들에게 힘을 실어 주는 일입니다. 지도자와 정책 결정자는 각자의 사회 안에 있는 모든 행위자와 함께 유럽 경제의 전환을 위한 목표와 행동을 규정해야 합니다. 노동조합과 사용자, 시민사회 행위자를 아우르는 더 효과적이고 선제적인 시민 참여와 사회적 대화가 변화를 이끌 합의를 만드는 데 중심이 됩니다. 전환이 모두를 위한 번영으로 이어지는 가장 좋은 길은 강한 사회계약이 그 전환과 동행하는 것이라는 문장으로 드라기는 이 절을 닫습니다.

[한국 관점] 수렴 엔진이 멈추고 혁신이 소수 대도시권에 응집한다는 진단은 한국이 이미 겪고 있는 현실입니다. 제조업 공급망이 지방으로 퍼지며 지역 간 격차를 줄이던 시기가 지나고, 성장의 몫이 서비스와 지식 산업으로 옮겨 가면서 수도권 집중이 가속된 구조가 미국의 슈퍼스타 도시 현상과 같은 형태입니다.

처방의 방향도 겹칩니다. 드라기가 결속정책의 초점을 보조금에서 교육·교통·주거·디지털 연결성으로 옮기라고 말하는 것은, 기업을 지방으로 옮기는 유인보다 사람이 살 만한 도시를 만드는 쪽이 효과적이라는 판단입니다. 한국의 지역균형발전 논의가 산업단지와 공공기관 이전을 중심으로 설계되어 온 것과 대비되는 지점입니다.

통상정책의 핵심 원칙

다자 질서가 저물고 난 뒤

드라기는 다자기구가 관리하던 개방적 세계 교역의 시대가 지나가고 있고 EU의 통상정책은 이미 그 새로운 현실에 적응하고 있다고 봅니다. 다자기구에 기반한 세계 교역 질서는 깊은 위기에 빠졌고 그것이 다시 정상 궤도로 돌아올 수 있을지는 불확실합니다. EU는 세계무역기구(WTO)를 개혁하려는 노력, 특히 분쟁해결 기능을 되살리려는 노력을 계속해야 하지만 동시에 통상정책을 새 현실에 맞춰야 합니다.

그 적응은 이미 진행 중입니다. EU는 2023년 6월 새 경제안보전략(Economic Security Strategy)을 채택해 여러 수단을 스스로 갖췄습니다. 덤핑에 대응하고, 강압에 맞서고, EU 역내에서 외국 보조금이 일으키는 왜곡을 다루는 수단들이며, 여기에 기술 유출에 대응하고 제재를 집행하는 도구도 더해졌습니다. 동시에 EU는 양자 교역망을 계속 넓혀 여러 국가·지역과 40건이 넘는 개별 무역협정을 협상해 왔습니다.

통상정책은 유럽 산업전략과 완전히 정렬되어야 합니다. 그 정렬의 방식은 교역에 대한 일반론적 태도가 아니라 사안별로 신중하게 분석하는 것입니다. 어떤 경우에는 장벽을 낮게 유지하고, 어떤 경우에는 운동장을 평평하게 만들며, 또 어떤 경우에는 핵심 공급망을 확보하는 데 통상 수단을 씁니다.

구체적인 예가 방향의 차이를 보여 줍니다. 유럽에서 혁신과 기술 진보를 가속하려면 EU가 현재 부족한 핵심 기술을 공급하는 나라들에 대해 높은 수준의 교역 개방이 필요합니다. 미국과의 디지털 재화·서비스·인프라에서 교역 장벽을 낮게 유지하는 일이 최신 AI 모델과 프로세서에 대한 접근을 보장하는 열쇠라는 것입니다. 반대로 탈탄소화와 경쟁력의 공동 계획은 특정 상황에서 방어적 통상 조치를 수반할 수 있습니다. 세계적으로 운동장을 평평하게 만들고 해외의 국가 주도 경쟁을 상쇄하기 위해서이며, 이는 새 경제안보전략과 궤를 같이합니다. 안보 강화와 의존 축소라는 영역에서는 핵심 자원에 대한 접근을 확보하고 주요 가치사슬을 보호해야 하고, 여기에는 주요 파트너와의 특혜무역협정, 오프테이크 계약(offtake agreement)과 해외 생산시설에 대한 직접투자를 통한 핵심 공급 보장이 필요할 수 있습니다.

해설 오프테이크 계약은 아직 생산되지 않은 물량을 미리 사 주겠다고 약속하는 장기 구매계약입니다. 광물이나 수소처럼 초기 투자 규모가 크고 수요가 불확실한 분야에서, 생산자가 투자를 결심할 수 있도록 수요 쪽이 위험을 나눠 지는 방식입니다.

드라기가 이 수단을 통상정책의 도구로 꼽는 이유는, 관세처럼 상대를 막는 조치가 아니라 공급을 끌어오는 조치이기 때문입니다. EU가 자원 부국과 맺는 관계에서 중국의 장기 공급계약 구조에 맞서려면 같은 종류의 약속이 필요하다는 판단이 깔려 있습니다.

보호주의의 함정을 피하는 세 가지 원칙

통상 수단이 보호주의로 미끄러지지 않으려면 명확한 원칙이 있어야 합니다. 드라기는 셋을 제시합니다.

• 실용성 — 통상 수단의 사용은 실용적이어야 하고 EU의 생산성 증가율을 높인다는 큰 목표와 정렬되어야 합니다. 압도적인 지정학적 요청이 있는 경우가 아니라면 방어적 조치를 체계적으로 적용해서는 안 되고, 유럽에 이로운 해외의 진정한 혁신·생산성 향상과 유럽인의 고용을 줄이는 국가 주도 경쟁·수요 억제를 구별해야 합니다.
• 일관성 — 관세는 유럽 산업을 훼손하는 왜곡된 유인을 만들지 않아야 하고, 따라서 생산의 모든 단계에 걸쳐 일관되게 평가되어야 합니다. 원자재나 중간재 수입에는 관세를 매기면서 그 재료를 집약적으로 쓰는 최종재에는 매기지 않으면 생산이 역외로 빠져나가는 결과를 낳을 수 있습니다.
• 소비자 이익과의 균형 — EU가 외국 보조금의 피해자인 경우라도, 국내 생산자가 너무 멀리 뒤처진 산업에서는 수입품을 비싸게 만드는 일이 경제에 과도한 자중손실만 안길 수 있습니다.

세 번째 원칙에서 드라기는 한 걸음 더 나아갑니다. 그런 상황이라면 EU가 더 앞선 기술에 대한 투자에 돈을 쓰고, 그동안 외국 납세자가 유럽 소비자의 소비 증가에 기여하도록 두는 편이 낫다는 것입니다.

외국인직접투자 심사의 조율

마지막 항목은 EU의 외국인직접투자(FDI) 결정에서 조율을 강화하는 일입니다. 미국 행정부는 최근 중국산 수입품에 광범위한 관세를 부과하면서 전략 부문을 보호하기 위해 대내 외국인직접투자 규칙을 점진적으로 조이는 조치를 함께 취해 왔습니다. 그 결과 미국과 중국 경제는 디커플링을 시작했습니다. 경제분석국(BEA) 자료를 보면 중국에서 미국으로 가는 수출은 2018년 이후 줄었고, 중국으로부터 들어오는 순 외국인직접투자는 2016년 180억 달러 유입이라는 정점에서 2023년에는 약 20억 달러 유출로 돌아섰습니다.

EU는 지금까지 다른 전략을 택해 왔습니다. 회원국들이 중국 기업의 대내 투자를 장려해 온 것입니다. 중국의 그린필드 투자는 최근 몇 년 사이 상당히 늘었고 특히 중·동유럽에서 그랬습니다. 이 전략은 해외의 기술 진보를 활용하고 유럽 안의 기술 발전과 양질의 일자리 창출을 촉진할 수 있지만, 조율된 방식으로 실행될 때만 그렇습니다.

조율이 없을 때의 위험은 구체적입니다. 작은 회원국이 큰 외국 투자자와 협상하면서 생기는 비대칭 탓에 외국이 달갑지 않은 양보를 끌어낼 수 있고, 잠재적 안보 위협이자 EU의 지정학적 경쟁자가 관련된 경우에는 특히 우려스럽습니다. 그래서 드라기는 EU가 투자심사 메커니즘(Investment Screening Mechanism)을 강화해야 한다고 권고합니다. 현재 외국인직접투자 심사는 회원국의 권한이고 회원국은 통보와 정보를 서로 교환할 의무만 집니다. 이 파편화 탓에 EU는 투자 협상에서 집단적 힘을 쓰지 못하고 공동의 투자정책을 만들기도 어려워집니다. 조율은 전략 부문에서 합작회사가 생겨나고 EU 기업이 관련 노하우를 보유해 다음 혁신의 물결을 이끌 수 있게 하는 데도 중요합니다.

[한국 관점] 외국인직접투자 심사를 회원국이 아니라 연합 차원으로 끌어올리자는 권고는 한국 기업의 유럽 투자 환경에 직접 영향을 줍니다. 지금까지 한국 배터리·소재 기업이 중·동유럽에 공장을 세울 때 상대한 것은 개별 회원국 정부였고, 유치 경쟁이 있었던 만큼 협상 여지도 있었습니다. 심사와 조건이 EU 차원으로 통합되면 그 여지는 줄어듭니다.

거울상도 존재합니다. 한국 역시 외국인투자촉진법과 산업기술보호법 체계에서 국가핵심기술이 걸린 투자와 인수를 심사해 왔고, 유치와 보호 사이의 균형을 어디에 둘 것인지를 두고 같은 논쟁을 겪고 있습니다. 드라기의 논점은 보호의 강도가 아니라 심사 주체의 규모에 있는데, 단일 국가인 한국에는 그 문제가 처음부터 존재하지 않는다는 점이 다릅니다.

유럽의 생산성 과제

따라잡았다가 다시 멀어진 50년

2장은 숫자 하나로 시작합니다. 유럽은 불리한 인구 구조 앞에서 지속 가능한 성장률을 유지하려면 더 빠른 생산성 증가가 필요하다는 것입니다. 2차 세계대전 이후 EU는 생산성 상승과 인구 증가가 함께 이끄는 강력한 추격 성장을 경험했습니다. 그러나 지금은 두 동력이 모두 느려지고 있습니다.

노동생산성의 궤적은 극적입니다. 2010년 불변 구매력평가 가격 기준으로 EU의 노동생산성은 1945년 미국의 22% 수준에서 1995년 95%까지 올라갔습니다. 그러나 이후 노동생산성 증가율이 미국보다 더 많이 둔화하면서 미국의 80% 아래로 다시 내려앉았습니다. 반세기에 걸쳐 거의 따라잡았던 격차가 지난 30년 사이 되돌아간 셈입니다.

여기에 인구 요인이 겹칩니다. 유럽은 근대 역사에서 처음으로 GDP 성장이 노동력의 지속적인 순증가에 의해 뒷받침되지 않는 시기에 들어서고 있습니다. 2040년이면 EU의 노동인구는 매년 약 200만 명씩 줄어들 것으로 전망되고, 일하는 사람 대비 은퇴한 사람의 비율은 약 3대 1에서 2대 1로 떨어질 것으로 예상됩니다. 이 궤도대로라면 유럽의 성장은 멈춰 섭니다.

그 멈춤의 크기를 드라기는 한 문장으로 제시합니다. EU가 2015년 이후의 평균 노동생산성 증가율인 0.7%를 그대로 유지한다면, 그것으로는 2050년까지 GDP를 현 수준으로 붙들어 두는 데 그친다는 것입니다. 문제는 그 결과가 재정으로 번진다는 데 있습니다. 공공부채 비율이 역사적으로 높고, 실질금리가 지난 10년보다 높아질 수 있으며, 탈탄소화와 디지털화와 국방에 들어갈 지출 수요가 커지는 환경에서 GDP 성장이 정체되면 공공부채 수준이 결국 지속 불가능해질 수 있고 유럽은 그 목표들 가운데 하나 이상을 포기해야 하는 상황에 몰립니다.

[관점] 1945년 22%에서 1995년 95%로, 다시 80% 아래로. 이 곡선은 유럽만의 이야기가 아니라 추격 성장이 가진 일반적인 성질을 보여 줍니다. 앞선 나라의 기술과 제도를 들여오는 단계에서는 빠르게 따라붙지만, 거리가 좁혀질수록 남의 것을 빌려 오는 방식의 수익이 줄고 스스로 최전선을 만들어야 하는 국면이 옵니다.

드라기가 1995년을 분기점으로 짚는 것도 우연이 아닙니다. 인터넷 상용화가 시작된 시점이고, 그 이후 미국의 생산성 상승은 상당 부분 정보통신기술에서 나왔습니다. 유럽이 수렴을 멈춘 지점과 디지털 혁명이 시작된 지점이 겹친다는 사실이 2장 전체의 논증을 떠받칩니다.

해설 인구 쪽 사정은 이 절에 딸린 박스가 따로 설명합니다. 역사적으로 노동력 증가는 모든 주요 경제권에서 GDP 성장의 중요한 동력이었지만, EU에서는 생산가능인구 증가가 1990년대부터 느려졌고 지난 10년 사이 총량 기준으로 감소하기 시작했으며 주된 원인은 출산율 하락입니다. 순유입 이민이 양의 값이지만 인구 감소를 상쇄하지는 못합니다.

장기 전망도 같은 방향입니다. EU 인구는 계속 줄어들 것으로 보이고, 이는 앞으로 수십 년 동안 속도는 느려져도 계속 늘어날 것으로 예상되는 미국과 대비됩니다. 유럽의 생산가능인구는 2010년 무렵부터 줄기 시작했습니다. 다만 중국의 생산가능인구 감소 폭은 EU보다 더 커서, 15-64세 인구가 약 10억 명에서 앞으로 40년 사이 6억 명 수준으로 떨어질 것으로 전망됩니다.

격차는 사실상 기술 한 부문에서 나왔습니다

EU와 미국의 생산성 격차를 벌린 핵심 동인은 디지털 기술이고, 유럽은 지금 추세대로라면 더 뒤처질 참입니다. 1990년대 중반에 EU 생산성이 미국에서 갈라져 나온 주된 이유는 인터넷이 이끈 첫 번째 디지털 혁명을 활용하지 못한 데 있었습니다. 새 기술기업을 만들어 내는 쪽에서도, 디지털 기술을 경제 전반에 확산시키는 쪽에서도 실패했습니다.

드라기가 제시하는 결정적인 숫자가 여기서 나옵니다. 기술 부문을 제외하면 지난 20년간 EU의 생산성 증가율은 미국과 대체로 대등했습니다. 격차가 경제 전반의 실패가 아니라 한 부문의 부재에서 비롯했다는 뜻입니다.

미래 성장을 이끌 돌파형 디지털 기술에서도 유럽은 뒤처져 있습니다. 2017년 이후 개발된 파운데이션 모델의 약 70%가 미국에서 나왔고, 미국의 하이퍼스케일러 세 곳이 세계 클라우드 시장과 유럽 클라우드 시장 모두에서 65% 넘는 비중을 차지합니다. 유럽 최대 클라우드 사업자가 EU 시장에서 가진 몫은 2%에 불과합니다. 다음 주요 혁신으로 꼽히는 양자컴퓨팅에서도 사정은 같습니다. 양자 분야 투자 기준 세계 10대 기술기업 가운데 다섯이 미국에, 넷이 중국에 있고 EU에는 하나도 없습니다.

이미 잃은 것과 아직 잡을 수 있는 것

드라기는 일부 디지털 부문은 이미 ‘잃었다’고 보면서도 유럽에 다음 물결을 붙잡을 기회가 남아 있다고 말합니다. 클라우드 컴퓨팅에서 EU의 경쟁 열위는 더 벌어질 가능성이 큽니다. 이 시장은 지속적인 대규모 투자와 규모의 경제, 한 사업자가 여러 서비스를 함께 제공하는 구조를 특징으로 하기 때문입니다.

그럼에도 유럽이 자국 기술 부문을 키우는 일을 포기해서는 안 되는 이유를 그는 셋으로 정리합니다.

• 기술 주권 — 보안과 암호화처럼 기술 주권이 필요한 영역에서 EU 기업이 발판을 유지하는 일이 중요합니다. 드라기는 이를 ‘소버린 클라우드'(sovereign cloud) 해법이라고 부릅니다.
• 인접 분야로의 파급 — 기술 부문이 약하면 제약, 에너지, 소재, 방위처럼 넓은 범위의 인접 영역에서 혁신 성과가 함께 떨어집니다.
• AI라는 진행 중인 기회 — AI, 특히 생성형 AI는 아직 진화하는 기술이어서 EU 기업이 선별된 영역에서 선도적 위치를 개척할 기회가 남아 있습니다.

실제로 유럽이 강한 자리도 있습니다. 자율 로보틱스에서 세계 활동의 약 22%를, AI 서비스에서 약 17%를 차지합니다. 여기서 AI 서비스란 기계학습, 컴퓨터 비전, 자연어 처리 같은 AI 기술을 써서 비즈니스 인텔리전스, 예측 분석, 수요 예측, 최적화, 고장 탐지 같은 고차원 응용을 여러 업무 기능에 적용하는 일을 가리킵니다.

문제는 그다음입니다. 혁신적인 디지털 기업들이 유럽에서 규모를 키우고 자금을 끌어들이는 데 대체로 실패하고 있고, 그 실패는 EU와 미국 사이의 후기 단계 자금 조달 격차로 드러납니다. 그 결과가 앞서 서문에서 본 사실입니다. 지난 50년 동안 맨바닥에서 세워져 시가총액 1,000억 유로를 넘긴 EU 기업은 하나도 없는 반면, 1조 유로를 넘긴 미국 기업 여섯 곳은 모두 같은 기간에 생겨났습니다. 여기서 ‘맨바닥에서’라는 말은 기존 기업의 합병이나 인수, 분사가 아니라 새로운 법인으로 처음부터 출발했다는 뜻입니다.

[한국 관점] 드라기가 그리는 구도에서 한국의 위치는 유럽과 미국 어느 쪽도 아닙니다. 기술 부문의 부재가 생산성 격차의 거의 전부를 설명한다는 것이 유럽의 진단이라면, 한국은 반도체와 하드웨어라는 기술 부문을 가지고 있으면서도 총요소생산성 증가율이 함께 둔화해 왔습니다.

더 가까운 쪽은 클라우드입니다. 유럽 최대 사업자가 자기 시장에서 2%를 쥐고 있다는 수치는 국내 클라우드 사업자들이 처한 상황과 성격이 같고, 소버린 클라우드라는 개념이 유럽에서 정책 언어로 자리 잡은 과정은 한국의 공공 부문 클라우드 보안인증 논의와 겹칩니다. 보안과 암호화 영역에서 최소한의 발판을 유지한다는 드라기의 기준은 전면 육성과 전면 개방 사이에서 현실적인 중간선을 제시합니다.

AI를 산업 안으로 집어넣기

드라기가 특히 강조하는 것은 AI를 유럽 산업에 수직적으로 접목하는 일이고, 이것이 더 높은 생산성을 여는 결정적 요인이라고 봅니다. AI가 총생산성에 미치는 효과에 대한 정량적 추정은 아직 불확실합니다. 그럼에도 유럽이 특화한 여러 산업을 AI가 혁신할 것이고, EU 기업이 자기 부문에서 선도적 지위를 유지하는 데 결정적일 것이라는 징후는 이미 분명하다는 것이 그의 판단입니다.

• 제약 — AI는 이른바 ‘복합 제품'(combination products), 곧 의약품과 기기와 생물학적 요소를 결합한 치료·진단 제품을 통해 제약 부문을 근본적으로 바꿀 전망입니다. 이 제품들은 약물 전달 체계를 AI 알고리즘과 통합하고 피드백 데이터를 실시간으로 처리합니다. 제약과 의료기기 산업의 AI 활용에서 연 600억-1,100억 달러의 이득이 생길 것으로 추정됩니다.
• 자동차 — 생성형 알고리즘이 구조와 부품을 최적화해 차량 설계를 개선하고, 성능을 높이면서 소재 사용을 줄이며, 수요를 예측하고 물류를 간소화해 공급망을 최적화합니다. AI는 자동차 부문의 재고를 줄이고 연구·혁신에서 출시까지의 시간을 단축하며 노동생산성을 높일 것으로 기대됩니다.
• 운송 — 화물과 여객 운송에서 AI 도입은 자동화된 기능을 넓혀 안전과 품질, 항법과 경로 최적화, 예지 정비, 연료와 전력 절감을 제공합니다.
• 에너지 — 이미 AI를 대규모로 투입하고 있어 전력망 유지보수부터 부하 예측까지 50개가 넘는 활용 사례가 있습니다. 그런데도 이득의 여지는 크게 남아 있어서, 이 부문의 미래 AI 응용에 대한 시장 가치 추정치는 130억 달러에 이릅니다.

기술이 사회 모델을 흔들지 않게 하려면

마지막으로 드라기는 방향을 뒤집어 봅니다. 기술이 유럽의 사회 모델을 지키는 데 결정적이지만, 기술 역량에 대한 강한 집중이 없다면 AI가 오히려 그 모델을 훼손할 수도 있다는 것입니다.

AI는 이미 유럽 노동자에게 불안의 원천입니다. 최근 한 조사에서 응답자의 70% 가까이가 일자리를 지키기 위한 정부의 AI 규제에 찬성했습니다. 지금까지 유럽에서 AI의 영향은 노동을 대체하기보다 노동을 강화하는 쪽이었고, AI 노출도와 부문·직종별 고용 비중 사이에는 양의 상관관계가 나타납니다. 그러나 드라기는 이 관계가 일시적일 수 있다고 단서를 답니다. 기업들이 아직 이 기술을 어떻게 배치할지 이해하는 초기 단계에 있기 때문입니다.

미국의 연구 결과는 더 큰 변화를 가리킵니다. 대규모 언어모델(LLM)의 도입으로 노동인구의 약 80%가 업무 과업의 최소 10%에 영향을 받을 수 있고, 노동자의 20% 가까이는 과업의 최소 50%가 영향을 받을 수 있다는 것입니다. 그리고 과거의 전산화 물결과 달리 이번에는 고숙련 노동자의 일자리가 더 크게 노출될 가능성이 큽니다.

그렇다고 결과가 정해진 것은 아닙니다. 노동자에게 AI를 활용할 적절한 기술 역량과 훈련을 제공하면 AI의 혜택을 더 포용적으로 만들 수 있습니다. 최근 한 연구에서 AI 보조에 대한 접근은 모든 노동자의 생산성을 높였지만 경험이 적거나 숙련도가 낮은 직원이 가장 큰 혜택을 받은 것으로 나타났습니다. 그래서 유럽은 혁신 잠재력에서 미국에 맞서되 교육과 평생학습의 기회에서는 미국을 넘어서야 한다는 결론이 다시 등장합니다. AI의 혜택이 널리 공유되고 사회적 포용에 미치는 부정적 영향이 최소화되도록 하기 위해서입니다.

해설 정보통신기술 부문이 격차에서 차지하는 몫을 이 절의 두 번째 박스가 더 정밀하게 따집니다. EU 경제는 급진적 기술 진보의 중심에 있지 않은 중간기술 부문 전반에서 전통적으로 강했고, 최근 생산성 증가의 상당 부분이 발생한 부문, 특히 정보통신기술과 대규모 디지털 서비스의 활용에서는 활동이 적었습니다. 산업 내부의 기술 확산이 느린 탓에, 생산성 증가율이 매우 높은 바로 그 산업들에서 미국과의 격차가 특히 두드러졌습니다.

숫자로 보면 이렇습니다. 주요 정보통신기술 부문, 곧 컴퓨터·전자제품 제조와 정보통신 활동을 분석에서 빼면 2000년부터 2019년까지 EU의 생산성은 미국과 대체로 대등했습니다. 남는 열위는 0.2%포인트로 크게 줄어듭니다. 미국이 0.8%, EU가 0.6%입니다. 게다가 EU 27개국의 생산성 증가율은 자료가 있는 10개국 선택지보다 0.2-0.3%포인트 높아서 실제 격차는 거의 0에 가깝다고 볼 수 있고, 2013년부터 2019년 구간에서는 주요 정보통신기술 부문을 뺀 EU의 생산성 증가율이 미국을 상당한 폭으로 앞질렀습니다.

다만 이 분석은 정보통신기술이 격차에 미친 총효과를 과소평가할 수 있습니다. 미국은 정보통신기술 부문 외에 전문서비스와 금융·보험에서도 높은 생산성 증가를 보이는데, 이는 강한 기술 확산 효과를 반영합니다. 이 부문들은 미국 경제 전체의 무형투자에 가장 크게 기여하는 축이고 핀테크의 일부도 금융·보험에 잡힙니다. 반대로 EU는 운송장비 제조와 농업, 도소매 같은 중간기술 부문에서 미국을 앞서는데, 도소매의 경우 전자상거래와 온라인 소매의 고객 기반 확대, 고도화된 재고관리 시스템과 디지털 결제, 데이터 분석과 로보틱스, 자동화처럼 앞선 10년에 미국이 도입한 핵심 혁신을 따라잡은 효과를 반영합니다.

혁신을 가로막는 핵심 장벽

정체된 산업 구조와 중간기술의 덫

디지털 기술에서 유럽이 약한 자리에 선 뿌리에는 정체된 산업 구조가 있고, 그 구조가 저투자와 저혁신의 악순환을 만들어 냅니다. 지난 20년 동안 연구·혁신 지출 기준 미국의 상위 3개 기업은 2000년대의 자동차·제약에서 2010년대의 소프트웨어·하드웨어로, 다시 2020년대의 디지털 부문으로 옮겨 갔습니다. 반면 유럽의 산업 구조는 그대로여서 자동차 기업들이 변함없이 R&I 지출 상위 3위를 차지해 왔습니다.

드라기는 이 대비의 의미를 분명히 합니다. 미국 경제는 새롭고 혁신적인 기술을 길러 냈고 투자가 그 뒤를 따라가면서 생산성 증가 잠재력이 큰 부문으로 자원이 재배치되었습니다. 유럽에서는 투자가 성숙 기술과, 선도 기업의 생산성 증가율마저 느려지는 부문에 머물렀습니다. 2021년 기준으로 EU 기업이 GDP 대비 R&I에 쓴 돈은 미국 기업의 절반 수준이었고, 금액으로는 약 2,700억 유로의 차이였는데 이 격차는 대부분 미국 기술 부문의 훨씬 높은 투자율에서 나왔습니다.

이 혁신 격차는 두 경제 사이의 전체 생산적 투자 격차로도 번집니다. 그 격차를 만든 것은 주로 유형의 정보통신기술 자산, 그리고 소프트웨어와 데이터베이스와 지식재산에 대한 낮은 투자입니다. 유럽의 낮은 산업 역동성과 낮은 혁신, 낮은 투자와 낮은 생산성 증가가 맞물려 돌아가는 이 순환을 가리켜 ‘중간기술의 덫'(middle technology trap)이라고 부릅니다.

해설 중간기술의 덫은 중소득 국가가 겪는 ‘중진국 함정’과 구조가 같습니다. 이미 성숙한 기술에 특화한 기업은 그 기술에서 나오는 이익이 안정적이기 때문에 굳이 위험한 신기술로 옮겨 갈 유인이 적고, 그러다 보면 돌파형 기술이 등장했을 때 뛰어들 역량 자체가 남아 있지 않게 됩니다.

드라기가 이 순환을 스스로 강화된다고 표현하는 이유가 여기 있습니다. 성숙 기술에 머무니 연구개발을 덜 하게 되고, 연구개발을 덜 하니 새 부문이 생기지 않으며, 새 부문이 없으니 투자할 곳도 자금을 댈 자본시장도 자라지 않습니다. 어느 한 고리만 끊어서는 빠져나오기 어렵다는 것이 이 개념의 핵심입니다.

혁신의 생애주기가 끊기는 지점

유럽의 산업 역동성 결핍은 상당 부분 ‘혁신 생애주기'(innovation lifecycle)를 따라 생기는 약점에서 비롯하고, 그 약점이 새로운 부문과 도전자의 등장을 막습니다. 약점은 혁신에서 상업화로 이어지는 통로의 장애물에서 시작합니다. R&I에 대한 공공 지원은 파괴적 혁신에 초점을 맞추지 못하고 재원이 쪼개져 있어 비효율적이며, 그 결과 고위험 돌파형 기술에서 규모에 도달할 EU의 잠재력이 제한됩니다. 기업이 성장 단계에 이르면 이번에는 규제와 관할의 장벽이 가로막아 유럽에서 성숙하고 수익성 있는 기업으로 커 가는 것을 어렵게 만듭니다.

그래서 많은 혁신 기업이 미국 벤처캐피털에서 자금을 구하고, 파편화된 EU 시장과 씨름하기보다 큰 미국 시장에서 확장하는 쪽을 더 보람 있는 선택으로 여기게 됩니다. 마지막으로 EU는 경제의 디지털화를 가능하게 할 최신 인프라를 제공하는 데서도 뒤처지고 있습니다.

연구 쪽으로 들어가면 사정이 한층 구체적입니다. 유럽은 기초연구와 특허에서 강한 위치에 있습니다. 2021년 기준 세계 특허 출원의 17%가 유럽에서 나왔고 미국은 21%, 중국은 25%였습니다. 그러나 EU의 대학 체계가 평균적으로 탄탄한 것과 달리, 최상위에 있는 대학과 연구기관은 충분하지 않습니다. 최상위 학술지 게재 논문 수를 지표로 삼으면 세계 50위 안에 드는 EU 연구기관은 셋뿐이고 미국은 21곳, 중국은 15곳입니다.

상업화 단계에서는 더 약해집니다. 유럽 연구자가 만들어 낸 지식의 상당 부분이 상업적으로 쓰이지 못한 채 남아 있습니다. 유럽특허청(EPO)에 따르면 유럽의 대학과 연구기관이 등록한 특허 발명 가운데 상업적으로 활용되는 것은 약 3분의 1에 그칩니다. 드라기가 꼽는 핵심 원인은 유럽 연구자들이 ‘혁신 클러스터’에 덜 통합되어 있다는 점입니다. 클러스터란 대학과 스타트업, 대기업과 벤처캐피털이 엮인 연결망을 가리키며, 첨단기술 부문에서 성공한 상업화의 큰 몫이 여기서 나옵니다. 이런 클러스터는 미국의 더 역동적인 산업 구조를 떠받쳐 온 축이었는데, 세계 10대 혁신 클러스터에 유럽의 것은 하나도 없고 미국이 넷, 중국이 셋을 가지고 있습니다.

규모도 집중도 갖추지 못한 공공 연구 지출

유럽의 공공 R&I 지출은 규모가 부족하고 돌파형 혁신에 충분히 집중되어 있지 않습니다. 미국에서는 공공 R&I 지출의 압도적인 부분이 연방 차원에서 집행됩니다. EU에서는 정부 전체가 GDP 대비로 미국과 비슷한 금액을 R&I에 쓰지만, 그중 EU 차원에서 집행되는 몫은 10분의 1에 불과합니다. 공공 R&I 투자가 민간 부문에 남기는 파급 효과가 큰데도 그렇습니다.

EU에도 중요한 R&I 프로그램이 있습니다. 호라이즌 유럽(Horizon Europe)은 1,000억 유로에 가까운 예산을 가지고 있습니다. 그러나 너무 많은 분야에 흩뿌려져 있고 접근 절차가 지나치게 복잡하고 관료적이며, 파괴적 혁신에 충분히 집중되어 있지도 않습니다. 그 대비를 드라기는 숫자 하나로 보여 줍니다. 기술 성숙도가 낮은 근본적으로 새로운 기술을 지원하는 EU의 핵심 수단인 유럽혁신위원회(EIC)의 패스파인더 프로그램은 2024년 예산이 2억 5,600만 유로인데, 미국 국방고등연구계획국(DARPA)은 41억 달러, 다른 ‘ARPA’ 계열 기관들은 20억 달러를 씁니다. 게다가 패스파인더는 최고 수준의 과학자나 혁신 전문가가 아니라 대체로 EU 관료가 이끕니다.

조율의 부재는 혁신 생태계 전반에도 영향을 줍니다. 대부분의 회원국은 세계를 선도하는 연구·기술 인프라를 만들어 낼 규모에 도달하지 못하고, 그것이 다시 R&I 역량을 제약합니다. 반대 사례도 있습니다. 유럽입자물리연구소(CERN)와 유럽 고성능컴퓨팅 공동사업(EuroHPC)은 대형 R&I 인프라 사업에서 조율이 얼마나 중요한지를 보여 줍니다.

파편화된 시장과 말라붙은 스케일업 자금

단일시장의 파편화는 성장 단계에 이른 혁신 기업이 EU에서 규모를 키우는 것을 가로막고, 그것이 다시 자금 수요 자체를 줄입니다. EU와 미국 사이의 거대한 스케일업 자금 격차는 흔히 유럽의 자본시장이 작고 벤처캐피털 부문이 덜 발달했기 때문이라고 설명됩니다. 실제로 세계에서 조성되는 벤처캐피털 자금 가운데 EU가 차지하는 몫은 5%에 불과한 반면 미국은 52%, 중국은 40%입니다.

그러나 드라기는 인과관계가 더 복잡하다고 봅니다. 유럽의 낮은 벤처캐피털 공급은 낮은 수요를 반영한 결과라는 것입니다. 단일시장이 혁신 기업에 중요한 영역에서 파편화되고 불완전한 탓에, EU에서 규모를 키우는 일은 성장 전망이 더 약하고 그만큼 필요한 자금도 적어집니다. 그래서 성장 잠재력이 큰 많은 EU 기업이 미국 벤처캐피털에서 자금을 구하고 미국 시장에서 확장하는 길을 택합니다. 넓은 시장 도달 범위를 더 쉽게 만들어 내고 수익성에 더 빨리 도달할 수 있기 때문입니다.

• 본사 이전 — 2008년부터 2021년 사이 유럽에서 창업해 기업가치 10억 달러를 넘긴 유니콘은 147곳이었고 그중 40곳이 본사를 해외로 옮겼으며 대다수가 미국으로 갔습니다.
• AI 스타트업 — 세계 AI 스타트업 자금의 61%가 미국 기업으로, 17%가 중국 기업으로 가고 EU 기업에는 6%만 돌아갑니다.
• 양자컴퓨팅 — EU 기업이 끌어들이는 세계 민간 자금의 몫은 5%인 반면 미국 기업은 50%를 차지합니다.

성장 잠재력의 부재는 기술 기반 벤처에 특히 크게 작용하고, 딥테크(deep tech) 벤처에는 더 심하게 작용합니다.

기술 부문을 누르는 규제 장벽

규모를 키우는 데 따르는 규제 장벽은 기술 부문에서 특히 무겁고, 신생 기업에는 더 그렇습니다. 드라기는 규제가 성장을 제약하는 경로를 다섯으로 나눕니다.

• 지식재산 출원 — 파편화된 각국 체계를 가로지르는 복잡하고 비싼 절차가 발명자의 지식재산권(IPR) 출원을 막고, 신생 기업이 단일시장을 활용하기 어렵게 만듭니다.
• 기술 기업을 향한 규제 기조 — EU에는 기술 관련 법률이 약 100개 있고 모든 회원국에 걸쳐 디지털 네트워크 분야에서 활동하는 규제기관이 270곳을 넘습니다.
• 역내 자회사 설립 — 디지털 기업은 요구 사항이 나라마다 다르고 규제기관이 난립하며 각국 당국이 EU 법률을 과잉 이행(gold plating)하는 탓에 EU 전역에서 자회사를 통해 사업하기를 꺼립니다.
• 데이터 저장과 처리 — 제약이 많아 규정 준수 비용이 높고, AI 모델 학습에 필요한 크고 통합된 데이터셋을 만들기 어렵습니다.
• 공공조달 — 회원국마다 다른 규칙이 클라우드 사업자에게 지속적인 비용을 발생시킵니다.

두 번째 경로에는 설명이 더 붙습니다. 많은 EU 법률이 사전예방적 접근을 취해, 사후에 생길 수 있는 위험을 피하려고 특정한 사업 관행을 사전에 지정합니다. 드라기가 든 예가 AI법(AI Act)입니다. 이 법은 미리 정해 둔 연산 능력 문턱을 넘는 범용 AI 모델에 추가 규제 요건을 부과하는데, 이미 그 문턱을 넘어선 최신 모델들이 존재합니다. 네 번째 경로의 파편화는 EU 기업을 두 경쟁자에 비해 불리하게 만듭니다. 미국은 방대한 데이터셋 구축을 민간에 맡기고, 중국은 데이터 집적에 중앙 기관을 활용할 수 있기 때문입니다. 여기에 EU 경쟁법 집행이 산업 내 협력을 막을 가능성이 더해져 문제가 커집니다.

이 규제 부담이 남기는 순효과는 역설적입니다. 규정 준수 비용을 감당할 재정 능력과 유인을 가진 것은 큰 기업뿐이고, 그 큰 기업은 흔히 EU 밖에 본사를 둔 기업들입니다. 신생 혁신 기술기업은 아예 EU에서 사업하지 않기로 선택할 수도 있습니다.

[관점] 규제를 혁신의 장애물로 지목하는 이 대목은 보고서에서 가장 많이 인용되는 동시에 가장 논쟁적인 부분입니다. 법률 100개와 규제기관 270곳이라는 숫자는 강력하지만, 그 법률들이 무엇을 막으려고 만들어졌는지는 숫자가 말해 주지 않습니다. 개인정보 보호와 플랫폼 규율은 유럽이 의도적으로 선택한 가치이기도 합니다.

드라기의 논리를 공정하게 읽으면 그는 규제의 목적이 아니라 형태를 문제 삼습니다. 같은 보호 수준을 27개의 서로 다른 해석으로 집행하는 구조, 위험이 확인되기 전에 사업 방식을 미리 지정하는 사전예방적 설계, 그리고 규모가 큰 기업만 감당할 수 있는 준수 비용이 그가 꼽는 쟁점입니다. 요컨대 덜 규제하자는 주장이라기보다 한 번만 일관되게 규제하자는 주장에 가깝습니다.

그래도 긴장은 남습니다. 범용 AI 모델에 연산 능력 문턱을 두는 방식을 비판하면서 동시에 안전과 주권을 강조하면, 어디까지가 조율의 문제이고 어디부터가 보호 수준의 문제인지 선이 흐려집니다. 보고서는 그 선을 명시적으로 긋지 않습니다.

작게 머무는 기업들

진정한 단일시장의 부재는 기술 부문 밖에서도 문제를 일으킵니다. 경제 전반에서 충분한 수의 기업이 첨단기술 도입을 가속할 만한 규모에 이르지 못하게 만들기 때문입니다. 유럽 기업이 ‘작게 머무르면서’ 단일시장의 기회를 외면하게 만드는 장벽은 여럿입니다. 서로 다른 각국 규제를 지키는 데 드는 높은 비용, 높은 세무 준수 비용, 그리고 일정 규모를 넘으면 적용되는 규제를 지키는 데 드는 높은 비용입니다. 그 결과 EU에는 미국보다 중소기업의 비중이 낮고 영세기업의 비중이 높습니다.

그런데 기업 규모와 기술 도입 사이에는 밀접한 연결이 있습니다. 미국의 증거를 보면 모든 첨단기술에서 도입률은 기업 규모가 커질수록 높아집니다. 같은 패턴이 EU에서도 나타납니다. 2023년 기준으로 EU의 대기업 가운데 30%가 AI를 도입한 반면 중소기업은 7%만 그렇게 했습니다. 규모가 도입을 가능하게 하는 이유는 셋입니다. 큰 기업은 AI 투자의 높은 고정비를 더 큰 매출에 나눠 담을 수 있고, 필요한 조직 변화를 이끌 숙련된 경영진을 둘 수 있으며, 더 큰 데이터셋 덕분에 AI를 더 생산적으로 배치할 수 있습니다. 결국 파편화된 단일시장은 새로운 AI 응용의 도입과 확산 속도에서 EU 기업을 불리한 자리에 놓습니다.

연산 능력과 연결성이라는 병목

연산 능력을 둘러싼 경쟁과 연결성 투자 부족이 머지않아 디지털 병목으로 이어질 수 있습니다. 새 파운데이션 모델을 학습시키고 수직 통합된 AI 응용을 만들려면 연산 능력이 대폭 늘어야 하고, 그것이 막대한 비용을 수반하는 세계적 ‘AI 칩 경쟁’을 촉발하고 있습니다. 더 작고 자금이 부족한 EU 기업이 버티기 어려운 경쟁입니다. 주로 필요한 연산 능력 때문에 프런티어 AI 모델의 학습 비용은 지난 8년 동안 해마다 2-3배로 늘어난 것으로 추정되며, 이대로라면 차세대 AI 시스템의 학습 비용이 머지않아 10억 달러에 이르고 2020년대가 끝날 무렵에는 100억 달러에 도달할 수 있습니다.

동시에 AI를 배치하려면 더 빠르고 지연이 적으며 더 안전한 연결이 필요합니다. 그런데 EU는 광섬유와 5G 보급에서 2030년 디지털 디케이드(Digital Decade) 목표에 못 미치고 있습니다. EU 전역에 기가비트와 5G를 완전히 보급하려면 약 2,000억 유로의 투자가 필요한 것으로 추산되는데, 유럽의 1인당 투자는 다른 주요 경제권보다 뚜렷하게 낮습니다.

낮은 투자율의 핵심 원인으로 드라기가 지목하는 것은 다시 시장의 파편화입니다. EU에는 이동통신 사업자 그룹이 34개 있는 반면 미국이나 중국에는 소수만 있고, 그 배경에는 EU와 회원국이 이 부문의 합병을 부정적으로 보아 온 경향이 있습니다. 파편화 탓에 네트워크 투자에 드는 고정비가 EU 사업자에게 미국이나 중국의 대륙 규모 기업보다 상대적으로 더 무겁게 걸립니다. 파편화는 새 기술을 활용하기도 어렵게 만듭니다. 유럽은 에지 컴퓨팅(edge computing)에서 사실상 존재감이 없고, 응용프로그램 인터페이스(API)를 통해 네트워크 서비스를 외부 개발자와 혁신가에게 여는 일도 표준 조율이 안 돼 막혀 있습니다.

에지 컴퓨팅이 왜 중요한지는 따로 설명이 필요합니다. 연산 작업을 고객에 더 가까운 작은 노드들로 분산해 데이터 전송 거리를 줄이는 방식이고, EU가 낮은 지연과 AI가 조종하는 대량의 데이터를 필요로 하는 고도 자동화 공장을 지어 가는 만큼 산업용 에지 컴퓨팅은 연결된 산업용 로보틱스의 성능을 높이고 지연을 줄이며 데이터 전송을 더 안전하게 지킬 수 있습니다. 디지털 디케이드는 2030년까지 기후중립적이고 안전한 에지 노드를 최소 1만 개 배치한다는 목표를 세웠지만, 현재 EU에서 상업적으로 가동 중인 에지 컴퓨팅 노드는 셋뿐입니다.

[한국 관점] 통신 시장의 구조를 보면 한국은 드라기가 부러워하는 쪽에 가깝습니다. 사업자 수가 적어 전국 단위 투자의 고정비를 나눠 지기 쉬웠고, 5G 상용화 시점도 빨랐습니다. 다만 같은 집중이 요금과 서비스 경쟁에서는 반대 방향의 비판을 받아 왔다는 점에서, 합병을 허용해 규모를 키우라는 드라기의 권고가 가져올 비용도 함께 보입니다.

반면 다른 항목에서는 한국이 유럽 쪽에 섭니다. 대기업과 중소기업 사이의 AI 도입률 격차, 일정 규모를 넘으면 적용되는 규제 탓에 기업이 작게 머무는 현상, 대학 특허의 낮은 사업화율은 한국에서도 반복되는 진단입니다. 특히 대학과 연구기관의 특허 가운데 실제로 활용되는 비율이 낮다는 문제는 기술이전 전담조직을 둘러싼 국내 논의와 그대로 겹칩니다.

제약 부문에서도 같은 일이 벌어집니다

낮은 R&I 투자와 규제 파편화라는 똑같은 문제 때문에 제약 같은 다른 혁신 부문에서도 EU의 위치가 내려가고 있습니다. EU 제약 부문은 금액 기준 교역에서는 여전히 세계를 선도하지만, 가장 역동적인 시장 구간에서는 뒤처지면서 미국에 본사를 둔 기업에 점유율을 잃고 있습니다. 2022년 유럽에서 가장 많이 팔린 바이오의약품 10종 가운데 EU 기업이 판매한 것은 둘뿐이었고 여섯은 미국 기업이 판매했습니다. 시장 독점권이 걸린 제품, 곧 희귀의약품(orphan medicines)과 첨단치료의약품(ATMP)에서 자리를 잡는 데 EU는 특히 고전하고 있습니다.

이 두 범주는 설명이 필요합니다. 희귀의약품은 희귀 질환을 치료하거나 예방하거나 진단하기 위해 개발된 의약품이고, 통상적인 시장 조건에서는 환자 수가 적어 제약사가 개발하고 판매할 재정적 유인이 거의 없다는 뜻에서 그렇게 불립니다. 현재 희귀의약품의 55%가 바이오의약품입니다. 첨단치료의약품은 유전자와 조직과 세포에 기반한 혁신 의약품이고, 그중 상당수가 희귀의약품이기도 합니다.

이 격차의 뿌리에는 낮은 혁신 지출이 있습니다. 제약 분야에 대한 EU 공공부문의 R&I 지출은 미국의 절반에도 못 미치고, EU 민간의 R&I 투자는 미국의 4분의 1 수준입니다. 느리고 복잡한 규제 체계도 혁신을 가로막습니다. 2022년 유럽 규제기관의 신약 승인 소요 기간 중앙값은 430일로 미국의 334일보다 길었고, 이 체계는 현재 검토 중입니다. 마지막으로 보건 데이터에 대한 접근은 제약 산업에서 AI가 발전하기 위한 전제 조건인데 파편화에 막혀 있습니다. 개인정보보호규정(GDPR)에 환자 데이터를 보건 연구에 쓸 수 있는 선택지가 담겨 있는데도 회원국마다 활용 정도가 고르지 않아, 산업이 축적된 전자 데이터의 풍부한 자원을 활용하지 못하고 있습니다.

혁신 적자를 해소할 프로그램

프레임워크 프로그램을 다시 설계하기

유럽이 돌파형 혁신의 조건을 개선하려면 공동 R&I 프로그램의 약점부터 손봐야 합니다. 드라기는 EU의 차기 연구·혁신 프레임워크 프로그램(Framework Programme)을 초점과 예산 배분, 거버넌스, 재정 역량 네 측면에서 개혁하라고 권고합니다.

• 초점 — 공동으로 합의한 더 적은 수의 우선순위로 프로그램을 다시 모아야 합니다.
• 예산 배분 — 파괴적 혁신을 지원하는 쪽으로 예산 비중을 늘리고, 그 자금을 효율적으로 쓰기 위해 유럽혁신위원회를 진정한 ‘ARPA형 기관’으로 개혁해 돌파형 기술 진보를 낳을 잠재력이 있는 고위험 사업을 지원하게 해야 합니다.
• 거버넌스 — 프로그램 운영은 프로젝트 매니저와 혁신의 최전선에서 실적을 입증한 사람들이 맡아야 하고, 신생 혁신 기업의 접근성을 최대화하기 위해 신청 절차는 더 빠르고 덜 관료적이어야 합니다. 프로그램 조직 자체도 성과 중심으로 재설계되어 간소화되어야 합니다.
• 재정 역량 — 개혁을 조건으로 새 프레임워크 프로그램의 예산을 7년당 2,000억 유로로 두 배 늘려야 합니다.

여기에 회원국 사이의 공공 R&I 조율 개선이 병행되어야 합니다. 드라기는 연구혁신연합(Research and Innovation Union)을 세워 공동의 유럽 R&I 전략과 정책을 함께 수립하도록 하자고 제안합니다. 조율을 높이는 수단으로는 ‘유럽 연구·혁신 행동계획’을 제시하는데, 회원국이 집행위원회와 연구 공동체, 민간 부문 이해관계자와 함께 설계하는 방식입니다.

해설 ARPA형 기관이란 미국 국방고등연구계획국의 운영 방식을 가리킵니다. 핵심은 돈의 규모가 아니라 사람과 절차에 있습니다. 분야마다 임기제 프로그램 매니저를 두고, 그 사람에게 무엇을 지원할지 결정할 큰 재량을 주며, 실패를 전제로 포트폴리오를 짜고, 성과가 나지 않으면 과감하게 끊습니다.

드라기가 거버넌스를 예산과 나란히 개혁 항목으로 올린 이유가 여기 있습니다. 패스파인더 프로그램의 예산이 DARPA의 20분의 1 수준이라는 점도 문제지만, 그 돈을 최고 수준의 과학자가 아니라 EU 관료가 배분한다는 점이 그가 보기에는 더 근본적인 문제입니다. 예산 증액을 개혁의 조건부로 걸어 둔 설계도 같은 판단에서 나옵니다.

대학과 연구자를 최전선에 세우기

세계 연구의 최전선에 설 유럽 학술기관을 세우고 키우는 일도 긴요합니다. 유럽연구위원회(ERC)는 유럽 과학의 경쟁력에 결정적인 역할을 해 왔지만, 재원이 부족해 유망한 제안 상당수가 지원을 받지 못한 채 남아 있습니다. 그래서 드라기는 유럽연구위원회를 통한 기초연구 지원을 두 배로 늘리되, 개별 지원 금액을 희석하지 않으면서 수혜자 수를 대폭 늘리라고 권고합니다.

기관과 사람에 대한 처방도 함께 나옵니다. EU는 탁월성에 기반한 고도로 경쟁적인 ‘기관을 위한 ERC’ 프로그램을 도입해 학술기관에 필요한 자원을 제공해야 합니다. 세계적 수준의 연구자를 위한 새 제도인 ‘EU 석좌'(EU Chair) 직위도 제안되는데, 최고의 학자를 유럽 공무원으로 고용해 유치하고 붙들어 두자는 구상입니다. 이 제도는 민간 자금을 위한 새 EU 틀이 뒷받침해야 합니다. 공립대학과 연구센터가 최고 인재를 위해 더 경쟁력 있는 보수 정책을 설계하고 연구에 추가 지원을 제공할 수 있게 하기 위해서입니다. 학술기관 너머에서도 규모가 필요한 경우에는 세계를 선도하는 연구·기술 인프라를 만들기 위해 재원 확대와 더 강한 조율이 요구됩니다.

발명자를 투자자로 만들기

유럽은 ‘발명자가 투자자가 되는’ 일을 더 쉽게 만들고 성공한 벤처의 규모 확대를 돕는 쪽으로 가야 합니다. EU는 혁신을 선도하는 다른 지역들만큼 발명자에게 매력적인 곳이 되어야 한다는 것이 드라기의 전제입니다. 발명에서 상업화로 넘어가는 이행을 돕기 위해 그는 네 가지를 제안합니다.

• 로열티 분배의 새 기준 — 대학과 연구기관이 연구자와의 지식재산권 관리에서 겪는 관료적 장벽을 넘기 위해, 공정하고 투명한 로열티 분배의 새 청사진이 필요합니다.
• 단일특허의 전면 채택 — 신생 기업의 출원 비용을 낮추고 지식재산을 균일하게 보호하기 위해 모든 EU 회원국에서 단일특허(Unitary Patent)를 채택하자는 제안입니다.
• 소기업 규제 영향평가 — 디지털 규제를 비롯한 각종 규제가 소기업에 미치는 영향을 철저히 평가해, 큰 기업만 지킬 수 있는 규제에서 중소기업을 제외하는 것을 목표로 삼아야 합니다.
• 혁신적 유럽 기업 — 혁신 스타트업에 EU 전역에 적용되는 새 법적 지위를 선택할 기회를 주자는 구상이며, 드라기는 이를 ‘혁신적 유럽 기업'(Innovative European Company)이라고 부릅니다.

마지막 항목은 설명이 더 필요합니다. 이 지위를 택한 기업은 EU 전역에서 유효하고 모든 회원국이 인정하는 단일한 디지털 신원을 갖게 됩니다. 또한 회사법과 도산법에 관한 조화된 법률, 그리고 노동법과 조세의 몇몇 핵심 측면에 접근할 수 있고 그 범위는 점진적으로 더 야심 차게 넓혀집니다. 무엇보다 각 회원국에서 따로 법인을 설립하지 않고도 EU 전역에 자회사를 세울 권리를 갖습니다.

자금 생태계를 넓히기

유럽 시장 안에서 성장을 막는 장벽이 걷히는 만큼, 파괴적 혁신과 스타트업과 스케일업을 위한 더 나은 자금 환경도 필요합니다. 고성장 기업이 국제 투자자에게서 자금을 구할 수 있는 것은 사실이지만, 드라기는 유럽 안에 자금 생태계를 더 키워야 할 이유를 셋으로 듭니다. 아주 초기 단계의 혁신은 더 두터운 엔젤 투자자 풀에서 혜택을 보고, 스케일업에 댈 현지 자본이 충분해야 혁신의 파급 효과가 유럽 안에 모이며, 기업공개(IPO) 시장으로서 유럽 증시의 매력이 높아지면 창업자의 자금 조달 선택지가 넓어져 EU에서 창업이 더 활발해집니다.

구체적인 조치는 네 갈래입니다. 첫째, 엔젤 투자자와 시드 단계 투자자에 대한 유인을 확대합니다. 둘째, 보험사의 자본 적정성 규칙을 정하는 솔벤시 II(Solvency II)의 자본 요건을 추가로 바꿀 필요가 있는지 검토하고, EU 연기금을 위한 지침을 발행해 선별된 하위 부문의 혁신 기업에 기관투자가 유입되도록 자극합니다. 셋째, 유럽투자은행(EIB) 그룹에 속해 중소기업에 자금을 공급하는 유럽투자기금(EIF)의 예산을 늘리고, 유럽투자기금과 유럽혁신위원회의 조율을 개선하며, 궁극적으로 유럽의 벤처캐피털 자금 환경을 합리화합니다. 넷째, 유럽투자은행 그룹의 권한을 넓혀 더 큰 자본이 필요한 벤처에 공동투자할 수 있게 하고, 더 많은 위험을 떠안아 민간 투자자를 끌어들이게 해야 합니다.

[관점] 이 절의 권고들은 대부분 돈을 더 쓰자는 이야기처럼 보이지만, 실제로 가장 무거운 제안은 돈이 들지 않는 쪽에 있습니다. 혁신적 유럽 기업이라는 제도가 그렇습니다. 회사법과 도산법, 노동법과 조세의 일부를 EU 차원에서 통일한 별도 트랙을 만들자는 제안이기 때문입니다.

이것은 사실상 27개 회원국의 법 체계를 바꾸지 않고 그 위에 28번째 선택지를 얹자는 구상입니다. 기업이 선택할 수 있게 하면 기존 체계를 건드리지 않고도 통합의 효과를 낼 수 있다는 점에서 영리하지만, 노동법과 세법은 회원국이 가장 양보하지 않는 영역이기도 합니다. 드라기가 뒤의 거버넌스 장에서 ‘강화된 협력’ 같은 우회로를 함께 제안하는 이유가 여기 있습니다.

연산 능력과 데이터를 열어 주기

EU에는 연산 역량을 늘리고 고성능컴퓨팅(HPC) 네트워크를 개방해 AI 배치 비용을 낮출 독특한 기회가 있습니다. 2018년 유럽 고성능컴퓨팅 공동사업이 출범한 이후 EU는 여섯 개 회원국에 걸쳐 연산 역량을 갖춘 대규모 공공 인프라를 만들었고, 이는 세계적으로 유례가 없는 자산입니다. 이 가운데 슈퍼컴퓨터 세 대가 세계 10위 안에 들고 엑사스케일 컴퓨터 두 대의 가동이 예정되어 있습니다. 지금까지 이 역량은 주로 과학 연구에 쓰였지만 집행위원회는 이를 AI 스타트업과 중소기업, 더 넓은 AI 공동체에 점진적으로 열고 있습니다.

드라기는 이 흐름 위에 네 가지를 쌓자고 제안합니다. 고성능컴퓨팅 센터에서 AI 모델의 학습과 알고리즘 개발에 할당되는 연산 역량을 대폭 늘리는 일, 여러 지역에서의 AI 학습을 뒷받침하도록 유럽 고성능컴퓨팅 공동사업을 클라우드와 스토리지 역량으로 확장하는 데 자금을 대는 일, 공공과 민간 인프라의 협력에 기반한 ‘연합형 AI 모델’을 개발해 AI 학습 역량과 클라우드 서비스를 제공함으로써 EU의 경쟁 규모를 키우는 일입니다. 네 번째는 재원 조달 방식 자체의 발상 전환입니다. 공공부문의 ‘연산 자본'(computing capital)을 혁신 중소기업에 제공하고 그 대가로 재무적 수익을 받는 EU 차원의 틀을 만들자는 것으로, 공공 고성능컴퓨팅 시설이나 연구센터가 연산 역량을 무상 제공하는 대신 지분 옵션이나 로열티, 배당을 받아 시설 확충과 유지보수에 재투자하는 방식입니다.

AI를 유럽 산업에 통합하려면 산업 간 조율과 데이터 공유도 촉진해야 합니다. AI 수직 영역을 개발하는 일은 산업 주체가 AI 연구자, 민간 부문과 함께 일하면서 부문별로 문제를 정의할 때 가능해집니다. 드라기가 든 예가 디지털 트윈(digital twin)입니다. AI 기반 디지털 트윈으로 어떤 혁신 제품을 공장에서 만들 수 있는지 알아보려면 공장과 로봇과 공정을 복제한 뒤 그 위에 AI 알고리즘을 얹어야 합니다.

이 협력을 돕기 위한 장치가 ‘AI 수직 우선순위 계획'(AI Vertical Priorities Plan)입니다. EU 기업이 참여하도록 장려해, AI 도입으로 가장 큰 혜택을 볼 열 개 전략 부문에서 AI 개발을 가속하자는 구상입니다. 자동차, 첨단제조와 로보틱스, 에너지, 통신, 농업, 항공우주, 방위, 환경 예측, 제약, 보건이 그 열 개입니다. 참여 기업은 모델 개발을 위한 EU 자금과 함께 경쟁법 및 AI 실험에 관한 일정한 면제를 받습니다. 특히 EU의 대규모 데이터셋 부족을 넘기 위해, 모델 학습에는 같은 부문 안의 여러 EU 기업이 자유롭게 기여한 데이터를 쓰고 이를 오픈소스 틀 안에서 지원하되 경쟁당국의 반독점 집행으로부터 보호해야 합니다. 실험은 각국의 ‘AI 샌드박스 제도’를 참여 기업에 개방하고 EU 차원에서 조율·조화하는 방식으로 장려합니다. 이 실험적 샌드박스는 EU나 각국 법률에서 비롯한 규제상의 장애를 정기적으로 평가하고, 민간 기업과 연구센터의 피드백을 규제기관에 전달하는 통로가 됩니다.

[한국 관점] 공공 연산 자원을 지분이나 로열티와 맞바꾸자는 연산 자본 구상은 한국의 국가AI컴퓨팅센터 논의에 그대로 옮겨 볼 만한 설계입니다. 지금까지 국내 논의는 공공 연산 자원을 얼마나 확보해 누구에게 무상 또는 저가로 배분할 것인가에 머물러 왔는데, 드라기의 방식은 배분을 투자로 바꿔 시설의 자체 재생산 구조를 만들자는 제안입니다.

AI 수직 우선순위 계획의 데이터 공유 장치도 시사적입니다. 같은 부문 기업들이 학습 데이터를 모아 공동 모델을 만들되 그 행위를 공정거래법 집행에서 보호해 주자는 발상인데, 한국에서도 조선·철강·반도체 같은 산업에서 데이터 공유의 필요가 제기될 때마다 담합 소지 문제가 먼저 등장해 왔습니다. 면제의 범위를 미리 설계해 두는 쪽이 사후에 해석으로 다투는 것보다 낫다는 점은 양쪽에 공통됩니다.

클라우드와 통신과 제약에서의 선택

클라우드에서 드라기는 현실을 인정하는 데서 출발합니다. 미국 공급자의 지배를 고려할 때 EU는 자국 클라우드 산업을 키우는 일과 필요한 기술에 접근하는 일 사이에서 중간 길을 찾아야 한다는 것입니다. 주요 미국 클라우드 공급자에 맞설 체계적인 도전자를 EU가 키우기에는 이미 늦었습니다. 필요한 투자 규모가 너무 크고, 그 자원을 EU의 혁신 전망이 더 나은 부문과 기업에서 빼 오게 되기 때문입니다.

그럼에도 유럽의 주권을 위해 소버린 클라우드 수요를 감당할 경쟁력 있는 국내 산업은 확보해야 합니다. 이를 위한 권고는 셋입니다. EU와 역외 클라우드 공급자의 협력을 위한 EU 차원의 데이터 보안 정책을 채택해, 미국 하이퍼스케일러의 최신 클라우드 기술에 접근하면서도 암호화와 보안, 신뢰할 수 있는 EU 공급자를 위한 분리된 서비스를 지켜 내는 일이 하나입니다. 공공부문 조달에 대한 의무 표준을 입법해 더 큰 역외 사업자 앞에서 EU 기업의 운동장을 평평하게 만드는 일이 둘입니다. 그리고 주권 영역 밖에서는 장벽이 낮은 ‘디지털 대서양 시장’을 협상해, EU와 미국 기술기업에 공정하고 동등한 조건으로 공급망 안보와 교역 기회를 보장하는 일이 셋입니다. 이 기회가 대형 기술기업을 넘어 고르게 매력적이려면, 앞서 제안한 소기업 규제 완화의 혜택을 대서양 양쪽의 중소기업이 함께 받아야 합니다.

통신에서는 연결성 투자율을 높이기 위해 부문 통합을 촉진해야 합니다. 핵심은 통신 사업자의 규모와 통합에 대한 EU의 입장을 바꿔, 소비자 후생과 서비스 품질을 희생하지 않으면서 진정한 단일시장을 만드는 일입니다. 통합을 유도하기 위한 권고는 다음과 같습니다.

• 시장 획정 — 통신 시장을 회원국 단위가 아니라 EU 단위로 정의해야 합니다.
• 합병 심사 기준 — 합병 승인 규칙에서 혁신과 투자 약속의 비중을 높여야 합니다.
• 규제 방식의 전환 — 국가 차원의 사전 규제를 줄이고, 시장지배적 지위 남용에 대한 사후 경쟁법 집행으로 무게를 옮겨야 합니다.
• 주파수 제도 — EU 전역의 주파수 면허 규칙과 절차를 조화시키고 경매 설계를 EU 차원에서 조율해 규모를 만들어야 합니다.
• 기술 표준 — 공공과 민간이 함께 참여하는 EU 차원의 기구를 세워 네트워크 API와 에지 컴퓨팅 배치를 위한 동질적 기술 표준을 개발해야 하며, 1990년대 로밍에서 했던 방식이 선례입니다.
• 투자 분담 — EU 데이터 네트워크를 대규모로 쓰면서 그 재원 조달에 기여하지 않는 초대형 온라인 플랫폼과 망 소유자 사이의 상업적 투자 분담을 지원해야 합니다.

제약을 비롯한 핵심 제조 부문에서도 R&I를 유지하고 확대하는 일이 결정적입니다. 여기서 드라기가 가장 크게 보는 지렛대는 보건 데이터의 2차 활용을 연구 목적으로 개방하는 일이고, 이는 제약 R&I 활동을 EU 안에 붙들어 둘 상당한 잠재력을 가집니다. 그래서 보건 체계의 디지털화와 유럽 보건데이터 공간(EHDS)을 가속하되, 전자 의무기록에 대한 접근과 공유를 돕는 각국 투자를 EU 차원에서 지원하는 방식을 권고합니다. 여기에 더해 EU의 유전체 분석 역량을 더 키우고, 유럽 100만 게놈 이니셔티브(1+ Million Genomes)를 토대로 2026년 이후의 전략 청사진을 제시하자고 제안합니다.

보건데이터 공간의 기회를 최대로 살리려면 의약품 생애주기에서 AI를 쓰는 일에 명확하고 시의적절한 지침을 제공하는 것이 중요합니다. 특히 유럽의약품청(EMA)에 전달되는 가공 전 임상 데이터의 분석, 그리고 약물감시 목적으로 수집된 데이터의 분석이 그렇습니다. 동시에 규제기관은 EU를 임상시험 수행지로서 더 매력적으로 만들고 신약의 시장 접근을 앞당기는 쪽을 목표로 삼아야 합니다. 이를 위해 의약품과 의료기기를 결합한 연구와 AI 적용에 관한 규칙을 재검토하고, 미충족 의료 수요와 임상시험 설계, 실사용 증거(real-world evidence)의 활용에 관한 각 기관의 지침을 산업에 대해 일원화해야 합니다. 마지막으로 제약 부문의 자금 격차를 메우기 위해 EU 재원을 첨단치료의약품 분야 생명과학의 세계적 수준 혁신 허브 소수에 집중해야 하며, 제약 부문은 앞서 나온 혁신 자금 조달 제안의 혜택도 함께 받게 됩니다.

기술 역량 격차 메우기

사람이 모자란다는 사실

유럽은 경제 전반에서 기술 역량 격차에 시달리고 있고, 줄어드는 노동력이 그 격차를 키우고 있습니다. 유럽 경제는 여러 부문과 직종에서 저숙련과 고숙련 양쪽 모두의 지속적인 인력 부족을 겪고 있습니다. 유럽 기업의 약 4분의 1이 적합한 역량을 갖춘 직원을 찾는 데 어려움을 겪었고, 또 다른 절반은 어느 정도의 어려움을 보고했습니다. 더 눈에 띄는 숫자는 따로 있습니다. EU 기업의 77%가 새로 채용한 직원조차 필요한 역량을 갖추지 못했다고 답했습니다.

부족한 것은 현장 인력만이 아닙니다. 경영 수준에서도 역량이 모자랍니다. 기본적인 경영 관행, 특히 인적자본을 관리하는 데 필요한 관행이 고르게 도입되지 않은 것이 1990년대 말과 2000년대 EU에서 정보통신기술 도입이 더뎠던 원인으로 꼽히고, 특히 영세기업과 소기업에서 그랬습니다.

인력 부족 문제 자체는 선진국 전반에 퍼져 있지만 EU에서 특히 시급합니다. 인구 역풍 탓에 유럽의 노동력은 줄어드는 반면 미국 인구는 앞으로 수십 년 동안 늘어날 것으로 전망되기 때문입니다. 이런 상황에서 모든 교육 단계를 아우르는 유럽 차원의 기술 역량 전략이 긴요합니다. 그리고 드라기는 격차의 상당 부분이 이미 가진 인재를 충분히 쓰지 않은 데서 비롯한다고 짚습니다. 일부 직종에서 나타나는 깊은 성별 격차가 그 증거입니다.

혁신과 탈탄소화를 함께 막는 병목

기술 역량 부족은 혁신과 기술 도입의 장벽으로 작용하고 있으며 탈탄소화까지 가로막을 수 있습니다. 유럽은 과학·기술·공학·수학(STEM) 분야에서 질 높은 인재를 길러 내지만 공급이 제한적입니다. EU는 인구 100만 명당 연간 약 850명의 STEM 졸업생을 배출하는 반면 미국은 1,100명이 넘습니다. 게다가 EU의 인재 풀은 더 많고 더 나은 일자리 기회를 찾아 해외로 빠져나가는 두뇌 유출로 얇아지고 있습니다.

디지털 기술을 경제 전반으로 더 빨리 확산시키고 노동자가 그 변화에 적응하도록 하는 데 필요한 역량도 부족합니다. EU 기업의 60% 가까이가 역량 부족을 투자의 중대한 장벽으로 보고하고, 비슷한 비율이 정보통신기술 전문인력 채용에 어려움을 겪는다고 답합니다. 노동자 쪽 사정도 비슷합니다. 유럽 노동자는 일의 광범위한 디지털화를 활용할 준비가 대체로 되어 있지 않아서, 유럽인의 약 42%가 기본 디지털 역량을 갖추지 못했고 노동인구 중에서도 37%가 그렇습니다. 참고로 EU 디지털 디케이드는 2030년까지 생산가능인구 유럽인의 80%가 기본 디지털 역량을 갖추게 한다는 목표를 세워 두었습니다.

탈탄소화도 새로운 역량과 직무를 요구합니다. EU 청정기술 제조업의 빈 일자리 비율은 2019년부터 2023년 사이 두 배가 되었고, 2023년 3분기에 EU 기업의 25%가 인력 부족을 보고했습니다. 고숙련 노동자의 부족은 시간이 갈수록 심해질 가능성이 큽니다. 2035년까지의 전망을 보면 인력 부족은 고숙련 비육체 직종, 곧 높은 수준의 교육을 요구하는 직종에서 가장 두드러질 것으로 나타나는데, 은퇴에 따른 대체 수요와 달라지는 노동시장의 요구가 그 원인입니다.

[관점] 이 절의 숫자들은 서로 다른 방향을 가리키는 것처럼 보입니다. 한편에서는 고숙련 인력이 모자란다고 하고, 다른 한편에서는 AI가 고숙련 직무를 더 크게 잠식할 것이라고 합니다. 앞 절에서 드라기 스스로 과거의 전산화 물결과 달리 이번에는 고숙련 일자리가 더 노출된다고 적었습니다.

두 진술이 충돌하지 않는 읽기도 가능합니다. AI가 바꾸는 것은 직업이 아니라 과업이고, 고숙련 직무에서 일상적인 분석과 문서 작업이 떨어져 나가더라도 판단과 책임을 지는 부분은 남아 사람이 더 필요해질 수 있습니다. 다만 그 전환이 매끄럽게 일어난다는 보장은 없고, 보고서도 그 이행을 보장할 장치로는 교육과 복지라는 일반적인 답을 내놓는 데 그칩니다.

교육과 훈련 체계가 후퇴하고 있습니다

유럽의 역량 공급 부족은 기술 변화에 대비한 인력을 길러 내지 못하는 교육·훈련 체계의 후퇴에서 비롯합니다. 경제협력개발기구(OECD)의 국제학업성취도평가(PISA) 점수로 측정한 EU의 학업 성취도는 떨어지고 있습니다. 최근 평가에서 상위권은 아시아 국가들이 차지했고 유럽은 전례 없는 하락을 경험했습니다.

이 하락세는 평균 성적만의 문제가 아니라 최상위 성취에서도 나타납니다. 2022년 기준으로 PISA 표준화 점수에서 높은 수준의 역량에 도달한 EU 학생은 수학에서 8%, 읽기와 과학에서 7%에 그쳤습니다. STEM 졸업생 수는 늘고 있지만 그 속도가 STEM 일자리 수요 증가를 따라가지 못하고, 큰 성별 격차도 뚜렷해서 남성이 여성의 거의 두 배입니다.

성인 학습으로 가면 사정이 더 나쁩니다. 이는 첨단기술에 맞춰 노동시장을 조정할 재훈련의 가능성 자체를 가로막습니다. 성인 교육·훈련 참여율은 전반적으로 낮고 EU 안에서도 편차가 큽니다. 2016년 훈련에 참여한 성인은 37%에 그쳤고 이 비율은 이후 거의 높아지지 않았습니다. 2020년 유럽 기술역량 의제(European Skills Agenda)가 세운 목표, 곧 매년 성인의 최소 60%가 훈련에 참여한다는 목표를 달성하려면 약 5,000만 명의 노동자가 추가로 훈련을 받아야 합니다. 직업훈련도 비슷한 상황이어서 EU 안에서 질과 효과의 편차가 큽니다.

EU의 투자가 성과를 내지 못한 이유

교육과 훈련은 회원국의 권한이지만 EU의 투자도 있습니다. 그리고 그 투자는 상대적으로 빈약한 성과를 냈습니다. 현 EU 예산에서 기술 역량 투자에 약 640억 유로가 쓰이는데 결과는 제한적이었습니다. 드라기는 그 실패의 원인을 넷으로 정리합니다.

• 회원국의 의지 부족 — 기술 역량 정책을 책임지는 회원국들이 느슨한 형태의 조율을 넘어서려 하지 않습니다.
• 산업의 참여 부족 — 직무에 특화된 역량을 개발하는 데 산업계가 충분히 참여하지 않습니다.
• 체계적 평가의 부재 — EU의 기술 역량 투자에는 체계적 평가가 없어, 대안적 전략의 효과를 배우고 개입 방식을 다듬는 일이 이뤄지지 않습니다.
• 기술 역량 정보의 과소 활용 — 공동의 노력이 ‘기술 역량 정보'(skills intelligence)의 부족으로 가로막힙니다.

마지막 항목은 설명이 필요합니다. 기술 역량 정보란 회원국 안팎에서 어떤 역량이 필요하고 어떤 역량이 이미 축적되어 있으며 어떤 이동이 바람직한지에 관한 신뢰할 수 있고 세밀하며 비교 가능한 정보를 가리킵니다. 이런 정보는 부문별·지역별로 현재의 격차를 평가하고 앞으로의 격차를 예측해 정책과 지출의 표적을 제대로 잡는 데 긴요합니다. 새로운 정보원과 방법론이 등장했는데도 세밀한 역량 데이터를 정책 설계에 실제로 쓰는 일은 EU 기관과 개별 회원국 모두에서 여전히 적고 고르지 않습니다.

기술 역량 접근법을 다시 짜기

EU는 기술 역량에 대한 접근법을 전면 개편해 더 전략적이고 미래지향적이며 새로 떠오르는 인력 부족에 초점을 맞춘 것으로 만들어야 합니다. 드라기가 제시하는 권고는 네 갈래입니다.

• 정보의 활용 — EU와 회원국은 데이터를 훨씬 집중적으로 사용해 현존하는 역량 격차를 이해하고 그에 대응함으로써 기술 역량 정보의 활용도를 높여야 합니다.
• 교육·훈련 체계의 반응성 — 교육·훈련 체계가 기술 역량 정보로 확인된 수요 변화와 격차에 더 민감하게 반응해야 하고, 교육과정도 사용자와 이해관계자를 참여시켜 그에 맞게 개편되어야 합니다.
• 공통 인증 체계 — 고용 가능성을 최대화하기 위해, 훈련 프로그램으로 습득한 역량을 EU 전역의 잠재적 고용주가 쉽게 이해할 수 있도록 공통의 인증 체계를 도입해야 합니다.
• 프로그램 재설계 — 교육과 기술 역량에 배정된 EU 프로그램을 다시 설계해 같은 재원으로 훨씬 큰 효과를 내야 하며, 투자의 효율성과 확장성을 높이기 위해 EU 자금 집행에 더 엄격한 책임성과 영향 평가를 결합해야 합니다.

여기에 더해 기술·STEM 역량에서 가장 심각한 부족을 겨냥한 구체적 개입이 제안됩니다. 특히 집중이 필요한 곳은 성인 학습인데, 평생에 걸쳐 노동자의 역량을 갱신하는 열쇠이기 때문입니다. 이와 맞물려 직업훈련도 EU 전역에서 폭넓은 개혁이 필요합니다. 전략적 가치사슬 같은 특정 부문이나 노동자·경영진 역량 같은 특정 능력에는 보완적인 표적 개입이 요구됩니다.

그 예로 드라기가 드는 것이 새 기술인재 확보 프로그램(Tech Skills Acquisition Programme)입니다. EU 밖에서 기술 인재를 유치하는 사업으로, EU 전역에서 채택하고 집행위원회와 회원국이 공동으로 재원을 대는 구조입니다. 이 프로그램은 세 가지를 결합합니다. 관련 분야의 학생과 졸업생, 연구자를 대상으로 한 EU 차원의 새 비자 제도로 유입을 자극하는 일, 특히 STEM 분야에서 EU 장학금을 대규모로 제공하는 일, 그리고 EU 전역의 참여 연구센터와 공공기관에서 학생 인턴십과 졸업생 계약을 제공하는 일입니다. 마지막 항목의 목적은 연구자 경력의 초기 단계에서 역량을 유럽 안에 붙들어 두는 것입니다.

[한국 관점] 진단의 몇 대목은 한국과 정반대입니다. PISA 점수에서 상위권을 차지한 아시아 국가에 한국이 포함되고, STEM 졸업생 비율도 OECD 상위권입니다. 유럽이 부러워하는 지표를 한국은 이미 가지고 있는 셈입니다.

그런데도 같은 쪽에 서는 항목이 있습니다. 성인 교육·훈련 참여율이 그렇습니다. 유럽이 37%를 두고 60% 목표를 말하는데, 한국도 일하는 사람의 재훈련 참여가 낮고 특히 중소기업 재직자에게 집중적으로 낮다는 점이 반복해서 지적되어 왔습니다. 경영 관행의 고르지 못한 도입이 정보통신기술 도입 지연의 원인이었다는 지적도 국내 중소 제조업에 그대로 적용됩니다.

기술인재 확보 프로그램은 비교해 볼 만한 사례입니다. 비자와 장학금과 초기 경력 일자리를 한 묶음으로 설계했다는 점이 핵심인데, 한국의 외국인 전문인력 정책이 비자 요건 완화에 집중되고 정착 경로 설계가 약했다는 점과 대비됩니다.

탈탄소화와 경쟁력을 잇는 문제

비싼 에너지가 성장을 깎아내립니다

3장은 에너지 비용에서 출발합니다. 유럽의 높은 에너지 비용은 성장의 장애물이고, 발전 용량과 전력망 용량의 부족은 디지털 기술의 확산과 교통의 전기화를 가로막을 수 있습니다. 집행위원회의 추정에 따르면 최근 수년간의 높은 에너지 가격은 유럽의 잠재성장률을 갉아먹었습니다. 에너지 가격은 기업의 투자 심리에도 다른 주요 경제권보다 훨씬 크게 작용하고 있어서, 유럽 기업의 약 절반이 에너지 비용을 투자의 중대한 장애물로 꼽는데 이는 미국 기업보다 30%포인트 높은 수치입니다.

가장 세게 맞은 것은 에너지집약산업(EII)입니다. 2021년 이후 생산이 10-15% 떨어졌고, 에너지 비용이 더 낮은 나라로부터의 수입이 늘면서 유럽 산업의 구성 자체가 바뀌고 있습니다. 가격의 변동성도 커져서 헤지 비용이 올라가고 투자 결정의 불확실성이 더해졌습니다.

여기에 디지털화의 제약이 겹칩니다. 발전 용량과 전력망 용량이 크게 늘지 않으면 유럽은 생산을 더 디지털화하는 데서도 한계에 부딪힐 수 있습니다. AI 모델을 학습시키고 운용하는 일, 데이터센터를 유지하는 일이 에너지를 매우 많이 쓰기 때문입니다. 데이터센터는 현재 EU 전력 수요의 2.7%를 차지하는데, 2030년이면 그 소비가 28% 늘어날 것으로 예상됩니다.

[관점] 2장과 3장을 이어서 읽으면 보고서 안의 긴장이 드러납니다. 2장은 유럽이 AI 투자와 연산 역량에서 뒤처졌다고 질책하고, 3장은 바로 그 연산 역량이 전력망의 제약에 걸려 있다고 말합니다. 두 장을 합치면 유럽의 AI 추격은 반도체와 자금의 문제이기 전에 전기의 문제가 됩니다.

이 구도에서 미국의 우위는 자본시장만이 아니라 저렴한 셰일가스와 넉넉한 발전 용량에서도 나옵니다. 드라기가 에너지 가격을 산업정책의 중심에 놓는 이유, 그리고 전력망에 ‘하나의 수평적 영역’이라는 지위를 부여하는 이유가 여기 있습니다. 에너지 정책이 곧 디지털 정책이 되는 구조가 이 장의 전제입니다.

더 앞서 나간 목표가 비용이 될 때

EU의 탈탄소 목표는 경쟁국보다 야심 차고, 그만큼 유럽 산업에 추가적인 단기 비용을 만들어 냅니다. EU는 온실가스 배출을 1990년 대비 2030년까지 최소 55% 줄이도록 구속력 있는 법률을 마련해 두었습니다. 반면 미국은 2030년까지 더 높은 기준연도인 2005년 대비 50-52% 감축이라는 구속력 없는 목표를 세웠고, 중국은 2020년대가 끝날 무렵 탄소 배출이 정점을 찍게 한다는 수준만 목표로 삼고 있습니다.

이 차이는 EU 기업에 경쟁자들이 지지 않는 막대한 단기 투자 수요를 만들어 냅니다. 규모가 구체적으로 제시됩니다. 네 개의 최대 에너지집약산업, 곧 화학과 기초금속, 비금속 광물, 제지에서 탈탄소화에 앞으로 15년 동안 모두 5,000억 유로가 들 것으로 전망됩니다. 운송 부문에서 배출을 줄이기 가장 어려운 해운과 항공의 경우에는 2031년부터 2050년까지 매년 약 1,000억 유로의 투자가 필요합니다.

탄소 가격도 유럽만의 부담입니다. EU는 세계에서 유일하게 의미 있는 수준의 이산화탄소 가격을 도입한 주요 지역입니다. 다만 이 비용 요인은 지금까지는 중요성이 제한적이었는데, 중화학 생산이 배출권거래제(ETS)의 무상 할당으로 대체로 덮여 왔기 때문입니다. 그러나 이 무상 할당은 탄소국경조정제도(CBAM)의 도입과 함께 점진적으로 폐지될 예정입니다.

해설 배출권거래제는 배출 총량을 정해 두고 그 한도 안에서 배출권을 거래하게 하는 제도이고, 무상 할당은 일정량의 배출권을 돈 받지 않고 나눠 주는 장치입니다. 철강이나 시멘트처럼 탄소 비용이 크고 국제 경쟁에 노출된 산업이 생산을 해외로 옮기는 것을 막으려고 둔 예외였습니다.

탄소국경조정제도는 그 예외를 대체하려는 장치입니다. 수입품에 유럽 안에서 생산했다면 내야 했을 탄소 비용만큼을 물려, 국내 생산자의 무상 할당 없이도 운동장을 평평하게 유지하겠다는 구상입니다. 보호에서 과세로 방식을 바꾸는 전환이고, 그래서 뒤에서 드라기는 제도가 제대로 작동하지 않으면 무상 할당 폐지를 미루는 선택지까지 열어 둡니다.

유럽이 가진 기회

그럼에도 탈탄소화는 유럽에 기회이기도 합니다. 에너지 가격을 낮추고 청정기술에서 앞서 나가면서 동시에 에너지 안보를 높일 기회입니다. 유럽 에너지 체계의 탈탄소화는 재생에너지와 원자력처럼 한계 발전 비용이 낮은 청정 에너지원의 대규모 배치를 뜻합니다. EU의 특정 지역들은 비용 경쟁력 있는 재생에너지원에 대한 잠재력이 크다는 조건을 가지고 있습니다. 남유럽의 태양광, 북유럽과 남동유럽의 풍력이 그 예입니다.

실제 배치도 이미 늘고 있습니다. 2023년 기준 재생에너지는 EU 최종 에너지 소비 총량의 약 22%에 이르렀는데, 중국은 14%, 미국은 9%였습니다. 혁신 잠재력도 큽니다. 유럽은 디지털 혁신에서는 약하지만 청정기술 혁신에서는 선도자이고, 늘어나는 국내외의 청정에너지 해법 수요를 맞출 역량을 가지고 있습니다.

그 기회의 크기를 드라기는 국제에너지기구(IEA)의 전망으로 보여 줍니다. 2050년까지 세계적으로 필요한 이산화탄소 감축량의 3분의 1 이상이 지금은 실증이나 시제품 단계에 있는 기술에 달려 있다는 것입니다. 아직 승부가 나지 않은 영역이 그만큼 크다는 뜻입니다.

유럽 에너지 체계의 전기화는 EU의 지속가능 운송 부문에도 성장의 동력이 됩니다. 지속가능 운송의 다른 하위 부문에서 EU 기업은 ‘선도자’의 자리에 있습니다. 예를 들어 EU는 저탄소 연료 분야에서 세계 고가치 특허의 60%를 보유하고 가장 혁신적인 기업 순위에서도 세계 최상위를 차지하는데, 이 연료는 중기적으로 항공과 해운의 탈탄소화에 필수적이고 중장비 차량에도 쓰일 가능성이 있습니다.

중국이라는 변수

문제는 EU의 청정기술 수요가 EU의 공급으로 채워진다는 보장이 없다는 데 있습니다. 중국의 생산 능력과 규모가 커지고 있기 때문입니다. EU는 2030년까지 에너지 소비의 최소 42.5%를 재생에너지원에서 충당한다는 목표를 세웠고, 이를 위해 태양광 설비 용량을 거의 세 배로 늘리고 풍력 발전 용량을 두 배 이상 늘려야 합니다. 여기에 더해 EU는 2035년부터 내연기관을 사실상 폐지해, 그 이후 유럽에 신규 등록되는 모든 승용차와 소형 상용차는 배기구 배출이 영이어야 합니다.

현행 정책을 전제로 하면 이 목표의 일부를 달성하는 가장 저렴한 경로가 중국 기술일 수 있습니다. 빠른 혁신 속도와 낮은 제조 비용, 그리고 다른 주요 경제권보다 네 배 높은 국가 보조금 덕분에 중국은 이제 청정기술의 세계 수출을 지배하고 있습니다.

• 태양광 — 늦어도 2030년이면 중국의 연간 태양광 제조 능력이 세계 수요의 두 배에 이를 것으로 예상됩니다.
• 배터리 셀 — 적어도 세계 수요 전체를 감당할 수준까지 올라갈 것으로 예상됩니다.
• 전기차 — 생산이 비슷한 속도로 확장되고 있습니다.

결과는 이미 교역 수지에 나타나고 있습니다. EU의 대중국 무역수지는 급격히 악화하고 있고, 특히 전기차와 배터리, 태양광 제품의 수입이 그 원인입니다. 중국에서 파산이 늘어나는 것을 보면 경제가 산업 구조조정 국면에 들어서고 있다고 볼 수도 있지만, 과잉생산능력은 지속될 가능성이 큽니다. 가계 소비의 지속적인 부진과 높은 저축률이 그 배경입니다. 게다가 불공정 경쟁이라고 인식되는 상황에 대응해 점점 많은 나라가 중국을 겨냥한 관세와 비관세 장벽을 높이고 있고, 이는 중국의 과잉생산능력을 EU 시장 쪽으로 돌려놓게 됩니다. 2024년 5월 미국은 여러 품목에 대한 관세의 대폭 인상을 발표했습니다.

흑백의 해법은 통하지 않습니다

유럽은 산업의 경쟁력을 지키면서 탈탄소 경로를 어떻게 밟을지에 관해 근본적인 선택을 마주해야 합니다. 드라기는 흑백 논리의 해법이 유럽이라는 맥락에서는 성공하기 어렵다고 봅니다.

한쪽 극단인 전면 차단부터 봅니다. 중국 기술을 체계적으로 배제하는 미국식 접근을 따라 하면 에너지 전환이 뒤로 밀리고 그만큼 EU 경제에 더 높은 비용이 돌아올 가능성이 큽니다. 보복 관세를 촉발하는 비용도 유럽이 더 크게 치릅니다. EU 제조업 GDP의 3분의 1 이상이 역외에서 흡수되는 반면 미국은 5분의 1 정도에 그치기 때문입니다.

다른 쪽 극단인 자유방임도 성공하기 어렵습니다. 고용과 생산성, 경제 안보에 가할 위협 때문입니다. ECB의 시뮬레이션에 따르면 중국 전기차 산업이 태양광 산업에 적용된 것과 비슷한 보조금 궤적을 따를 경우 EU 역내 전기차 생산은 70% 줄고 EU 생산자의 세계 시장점유율은 30%포인트 떨어집니다. 자동차 산업 하나만으로 직간접 고용이 1,400만 명에 가깝습니다. 청정기술 혁신에서 유럽이 가진 강한 위치를 생각하면, 이 부문이 앞으로 가져올 생산성 향상의 혜택을 누릴 가능성도 함께 잃게 됩니다.

에너지집약산업에 발판이 전혀 없으면 경제 안보도 흔들립니다. 비료와 농약이 없어 식량 안보가 낮아지는 경로, 방위 부문의 자율성이 줄어드는 경로가 그 예입니다. 그리고 드라기가 가장 중요하다고 꼽는 것은 정치적 지속가능성입니다. ‘유럽 그린딜'(European Green Deal)은 새로운 녹색 일자리의 창출을 전제로 삼았기 때문에, 탈탄소화가 그 대신 유럽의 탈산업화로 이어진다면, 그것도 녹색 전환을 뒷받침할 수 있는 산업까지 함께 사라진다면 그린딜의 정치적 지속가능성이 위태로워집니다.

산업마다 다른 처방

그래서 유럽은 산업마다 다른 정책 수단과 접근을 결합한 혼합 전략을 써야 합니다. 드라기는 네 가지 넓은 사례로 나눕니다.

• 비용 열위가 너무 큰 산업 — 유럽이 진지한 경쟁자가 되기 어려운 경우입니다. 외국 보조금 때문에 입지를 잃었더라도 필요한 기술을 수입하고 그 비용을 외국 납세자가 지게 두는 편이 경제적으로 합리적이며, 다만 의존을 줄이기 위해 가능한 한 공급자를 다변화합니다.
• 생산의 위치가 중요한 산업 — 불공정 경쟁으로부터 일자리를 지키는 것이 관심사이되 기술이 어디서 왔는지는 따지지 않는 경우입니다. 대내 외국인직접투자를 장려하면서 외국 보조금이 만든 비용 우위를 상쇄할 통상 조치를 함께 쓰는 정책 조합이 효과적이고, 최근의 관세 인상과 일부 회원국의 투자 유치 발표를 보면 자동차 부문에서 이 방식이 사실상 적용되고 있습니다.
• 전략적 이해가 걸린 산업 — 유럽 기업이 관련 노하우와 제조 역량을 보유해 지정학적 긴장이 생겼을 때 생산을 늘릴 수 있어야 하는 경우입니다. 여기서는 역내 신규 투자의 장기 ‘수익 확보 가능성'(bankability)을 높이는 쪽, 예컨대 역내 부품 사용 요건을 적용하는 쪽을 지향하고, 최소한의 기술 주권을 확보해야 합니다. 후자는 유럽에서 생산하려는 외국 기업에 현지 기업과의 합작을 요구하는 방식으로 달성할 수 있습니다. 안보 고려에 따라 어떤 산업이 전략적 이해에 해당하는지는 시간이 지나며 바뀔 수 있습니다.
• 유치산업 — EU가 혁신 우위를 가지고 있고 미래 성장 잠재력이 크다고 보는 경우입니다. 여기에는 산업이 충분한 규모에 도달해 보호를 거둘 수 있을 때까지 교역 왜곡 조치를 폭넓게 적용하는 잘 알려진 처방이 있습니다.

이 모든 것을 실행하려면 모든 정책이 EU의 목표 뒤에 정렬된 탈탄소화·경쟁력 공동 계획이 필요합니다. 우선 다룰 영역은 셋입니다. 첫째, 탈탄소화의 이득을 최종 사용자에게 넘겨 에너지 비용을 낮추고, 가용한 모든 해법을 활용해 에너지 부문의 탈탄소화를 비용 효율적으로 가속하는 일입니다. 둘째, 녹색 전환이 제공하는 산업적 기회를 붙잡는 일로, 청정기술 혁신의 최전선에 남는 것에서 청정기술을 규모 있게 제조하는 것, 순환성에서 나오는 기회를 활용하는 것까지 아우릅니다. 셋째, 해외의 불공정 경쟁에 더 노출되었거나 국제 경쟁자보다 엄격한 탈탄소 목표를 마주한 부문에서 운동장을 평평하게 만드는 일이며, 정당한 경우에는 관세와 그 밖의 통상 조치를 적용하는 것도 포함됩니다.

[한국 관점] 드라기가 제시한 네 가지 분류는 한국의 산업정책에도 그대로 옮겨 볼 만한 틀입니다. 어떤 산업을 지키고 어떤 산업을 수입으로 대체할지를 비용 열위와 전략적 가치라는 두 축으로 가르는 방식인데, 한국의 논의는 대체로 모든 산업을 지켜야 한다는 전제에서 출발해 온 편입니다.

특히 세 번째 범주가 한국 기업에 직접적입니다. 역내 부품 사용 요건과 현지 기업과의 합작 요구를 전략적 산업의 처방으로 명시했기 때문입니다. 유럽에 배터리와 소재 공장을 세운 한국 기업에는 이미 현실이 된 조건이고, 앞으로 요구의 수위가 올라갈 가능성을 예고하는 대목입니다.

반대 방향의 거울도 있습니다. 중국 전기차 산업이 태양광의 보조금 궤적을 따라갈 경우 역내 생산이 70% 줄어든다는 ECB의 시뮬레이션은 유럽만의 시나리오가 아닙니다. 한국 배터리와 전기차 산업이 마주한 가격 압력의 성격도 같고, 유럽이 어떤 수준의 방어 조치를 택하느냐가 한국 기업의 유럽 시장 전망을 함께 결정합니다.

높은 에너지 가격의 근본 원인

구조의 문제이지 위기의 문제가 아닙니다

드라기는 에너지 가격 격차의 핵심에 구조적 원인이 있고, 그 원인이 오래된 과제와 새로운 과제 모두에 의해 악화될 수 있다고 봅니다. 미국과의 가격 차이를 만든 가장 큰 요인은 유럽에 천연자원이 부족하다는 사실이고, 세계 최대 천연가스 구매자이면서도 집단적 협상력이 제한되어 있다는 점이 여기에 더해집니다. 그러나 격차는 EU 에너지 시장 자체의 근본적인 문제에서도 비롯합니다.

• 인프라 투자 — 재생에너지와 전력망 양쪽에서 투자가 느리고 최적에 못 미칩니다.
• 시장 규칙 — 산업과 가계가 청정에너지의 혜택을 요금에 온전히 반영받지 못하게 막습니다.
• 파생상품 시장 — 금융적·행태적 측면이 가격 변동성을 키워 왔습니다.
• 과세 — 세계 다른 지역보다 높은 에너지 과세가 가격에 조세 쐐기를 더합니다.

이 구조적 문제들이 지난 2년의 에너지 위기로 악화된 것은 사실이지만, 드라기는 앞으로의 위기가 같은 문제를 다시 수면 위로 끌어올릴 수 있다고 봅니다. 구조를 손대지 않으면 가격이 내려간 지금의 평온은 다음 충격까지의 유예에 불과하다는 뜻입니다. 가스 시장의 긴장은 새로운 세계 공급 능력이 가동되면서 완화될 것으로 예상되지만, EU 에너지 체계는 전기화와 새로운 공급 안보 수요에 대응해야 하는 과제를 함께 안고 있습니다.

세계 최대 구매자가 협상력을 못 쓰는 이유

EU는 세계 최대의 가스·액화천연가스 수입자인데도 잠재적인 집단 협상력을 충분히 활용하지 못하고 현물가격에 지나치게 의존하고 있으며, 그 결과 더 변동성 큰 천연가스 가격에 노출되어 있습니다. 지렛대의 부재는 파이프라인 가스에서 특히 두드러집니다. 가스 흐름을 다른 곳으로 돌리는 일이 더 제한적이기 때문이고, 러시아의 최근 시도가 성공하지 못한 것이 그 점을 보여 줍니다.

2022년 위기가 구체적인 사례입니다. 높은 가격을 지불할 의향이 있는 주체들 사이에서 EU 역내 경쟁이 벌어지면서 가격이 과도하고 불필요하게 올랐습니다. 이에 대응해 EU는 수요를 모으고 경쟁력 있는 공급 제안과 매칭하는 조정 장치인 애그리게이트EU(AggregateEU)를 도입했습니다. 이는 수요를 모으고 인프라 활용을 조율하며 국제 파트너와의 협상을 가능하게 하는 수요 집적의 첫걸음으로, EU의 시장 지배력을 더 활용하기 위해 공동구매를 더 중앙화하는 방향입니다. 그러나 이 플랫폼에서 공동구매는 의무가 아닙니다.

공급 구조 자체도 바뀌었습니다. 에너지 위기 때의 정점에서 천연가스 가격이 상당히 내려왔는데도 EU의 전망은 점점 더 변동성이 큽니다. 러시아 파이프라인 가스에 대한 접근을 잃으면서 2023년 EU 가스 수입의 42%가 액화천연가스로 들어왔는데, 2021년에는 그 비율이 20%였습니다. 액화천연가스 가격은 액화와 수송 비용 때문에 현물시장에서 통상 파이프라인 가스보다 비쌉니다. 게다가 러시아발 파이프라인 공급이 줄면서 EU와 세계 모두에서 액화천연가스 현물시장을 통한 구매가 늘어 경쟁이 더 치열해졌습니다. 장기계약으로 사들이는 가스조차 대체로 현물시장에 연동되어 있고, 그 현물시장은 아시아의 공급 차질과 수요 양상에 점점 더 큰 영향을 받습니다.

소수의 손에 몰린 파생상품 거래

가스 파생상품 시장의 금융적·행태적 측면은 이 변동성을 키우고 충격의 영향을 증폭할 수 있습니다. 유럽 가스 시장의 거래 활동 대부분은 소수의 비금융 기업이 수행합니다. 유럽증권시장감독청(ESMA)이 제시한 최근 증거를 보면 포지션 수준과 거래소 수준 모두에서 상당한 집중이 존재하고, 천연가스 가격이 가장 크게 치솟은 2022년에 그 집중도가 높아졌습니다. 일부 거래소에서 상위 5개 기업이 보유한 포지션은 약 60%에 이르고, 이들의 매도 포지션은 2022년 2월부터 11월 사이에 거의 200% 늘었습니다.

이 기업들의 활동에 대한 감독은 개선될 여지가 있습니다. 투자은행과 투자펀드, 청산시장 참가자 같은 규제 대상 금융기관은 영업행위 규제와 건전성 규제의 적용을 받지만, 원자재 파생상품을 거래하는 기업 상당수는 면제에 기댈 수 있습니다. 특히 원자재 기업의 주된 활동이 거래가 아닌 경우에는 감독 대상 투자회사로서의 인가 의무에서 면제될 수 있는데, 이것이 이른바 ‘부수활동 면제'(ancillary exemption)입니다.

미국의 접근은 더 엄격합니다. 일부 계약 유형에 면제가 적용되기는 하지만 원자재 기업 자체가 감독에서 제외되지는 않아 더 정밀한 수준의 감시가 가능합니다. 여기에 더해 에너지 원자재에는 헨리허브(Henry Hub) 천연가스 계약을 포함해 포지션 한도가 적용됩니다.

해설 부수활동 면제는 본업이 가스나 전력을 사고파는 실물 기업이라면 그 거래에 딸린 파생상품 거래를 하더라도 금융회사로 인가받을 필요가 없다는 예외입니다. 에너지 회사가 가격 변동을 헤지하려고 선물을 거래하는 일까지 금융규제로 묶을 필요는 없다는 발상에서 나왔습니다.

문제는 그 ‘부수적’인 거래의 규모입니다. 유럽 가스 파생상품 시장의 거래 상당 부분을 이런 기업들이 담당하고 상위 5개 사가 특정 거래소 포지션의 60%를 쥐고 있다면, 헤지와 투기의 경계는 흐려지고 감독의 공백은 시장 전체의 변동성으로 번집니다. 포지션 한도는 한 주체가 보유할 수 있는 계약 수의 상한을 두는 장치인데, 유럽에는 이 장치가 에너지 원자재에 미국만큼 촘촘하게 적용되지 않습니다.

유럽증권시장감독청이 지적한 위험은 방향성에 있습니다. 비슷한 방향의 포지션을 가진 여러 기업이 동시에 익스포저를 줄이려 들면 시장의 움직임을 증폭할 수 있다는 것입니다.

한계가격 구조가 가로막는 것

유럽의 시장 규칙은 이 변동성을 최종 사용자에게 그대로 전가하고, 발전 부문 탈탄소화의 온전한 혜택이 사용자에게 도달하는 것을 가로막을 수 있습니다. 유럽이 천연가스 의존을 줄이고 청정에너지 발전 투자를 늘리는 중인데도, 전력 부문의 시장 규칙은 재생에너지와 원자력의 가격을 더 비싸고 변동성 큰 화석연료 가격에서 완전히 분리하지 못하고 있습니다.

그 결과를 보여 주는 숫자가 있습니다. 에너지 위기가 정점이던 2022년에 천연가스는 EU 전력믹스에서 차지한 비중이 20%에 불과했는데도 63%의 시간 동안 가격 결정자 역할을 했습니다. 전력구매계약(PPA) 시장이나 차액계약(CfD) 같은 장기계약 해법은 한계가격 결정자와 최종 사용자의 에너지 비용 사이의 연결을 느슨하게 만드는 데 도움이 될 수 있지만, 유럽에서는 이런 해법이 덜 발달해 있고 그만큼 재생에너지 보급 가속에서 오는 혜택이 제한됩니다.

행동이 없다면 이 분리 문제는 적어도 2020년대가 끝날 때까지 심각하게 남습니다. 재생에너지 설치 목표를 달성하더라도 2030년까지 화석연료가 에너지 가격을 결정하는 시간의 비중을 크게 줄이지는 못할 것으로 전망되기 때문입니다.

[관점] 한계가격 결정 방식은 가장 비싼 발전원의 가격이 전체 시장 가격이 되는 구조입니다. 경제학적으로는 합리적인 설계입니다. 가장 비싼 설비까지 가동할 유인을 주고 수급을 효율적으로 맞추기 때문입니다.

문제는 이 설계가 재생에너지 비중이 낮던 시대에 만들어졌다는 데 있습니다. 발전 비용이 거의 0에 가까운 설비가 늘어나는데 가격은 가스가 결정한다면, 소비자는 전환의 비용을 치르면서 혜택은 늦게 받고 그 차액은 기존 발전사업자의 이익으로 남습니다. 드라기가 ‘지대’라는 단어를 서문에서 쓴 이유가 여기 있습니다.

다만 그가 제안하는 해법도 공짜는 아닙니다. 차액계약으로 재생에너지의 수익을 고정하면 가격 신호가 약해지고, 그 위험은 결국 공공이 떠안습니다. 효율과 분배 사이의 교환을 어디서 끊을지는 경제학이 아니라 정치가 정하는 문제입니다.

인허가라는 병목과 세금이라는 쐐기

새로운 전력 공급과 전력망에 대한 길고 불확실한 인허가 절차는 신규 설비 설치를 더디게 만드는 중대한 장애물입니다. 발전과 전력망 투자 모두 타당성 조사부터 사업 완료까지 수년이 걸리는데, 회원국 사이의 인허가 소요 기간 편차가 큽니다. 육상 풍력단지의 전체 인허가 절차는 어떤 회원국에서는 최대 9년이 걸리는 반면 가장 효율적인 나라에서는 3년 미만입니다. 지상 설치형 태양광 설비는 어떤 나라에서는 승인에 3-4년이 걸리고 다른 나라에서는 1년이 걸립니다. 최고 성과국과 최저 성과국의 차이에서 상당한 몫을 차지하는 것은 환경영향 분석에 들이는 시간입니다.

EU는 인허가를 단축하기 위한 조치를 마련해 왔고 긴급규정 제122조 제안이 그 예이지만, 이행에는 여전히 상당한 장애가 있습니다. 특히 행정 역량과 디지털화의 부족이 그렇습니다. 그 크기를 보여 주는 숫자가 하나 있습니다. 지방자치단체의 69%가 환경·기후 평가와 관련된 역량이 부족하다고 보고합니다.

마지막 원인은 과세입니다. 시간이 지나면서 에너지 과세는 중요한 재정수입원이 되었고 소매가격을 끌어올리는 데 기여해 왔습니다. 과세는 탈탄소화를 유도하는 정책 수단이 될 수 있지만, 세금과 가격 경감 제도에 관해 회원국 사이의 편차가 큽니다. EU와 달리 미국은 전력이나 천연가스 소비에 연방세를 전혀 부과하지 않습니다.

여기에 탄소 비용이 더해집니다. 발전이 EU 배출권거래제의 적용 범위에 들어가므로 그 탄소집약도가 발전 비용에 반영되고, 이 비용은 EU에서 높고 변동이 큽니다. EU의 가스 화력 발전 기준으로 메가와트시당 20-25유로인데, 캘리포니아에서 같은 비용은 메가와트시당 약 10-15유로입니다. 생산자가 지불한 이산화탄소 비용을 제외하면, 그 비용은 2022년 원자재 비용의 15-20% 범위로 추정되는데, 발전 비용은 가계 소매가격의 45% 수준, 산업용 소매가격의 65% 수준을 차지합니다. 나머지 비용은 대략 송배전망과 세금이 반씩 나눠 가졌습니다.

[한국 관점] 에너지 가격을 산업 경쟁력의 중심 변수로 놓는 이 절의 문제의식은 한국에서도 익숙하지만 구조는 다릅니다. 유럽이 도매시장의 한계가격 결정 구조가 소비자에게 그대로 전가되는 것을 문제 삼는 반면, 한국은 단일 구매자 구조에서 연료비 상승이 요금에 반영되지 않아 한국전력의 적자로 쌓이는 쪽이 문제였습니다. 같은 변동성이 한쪽에서는 요금 고지서로, 다른 쪽에서는 공기업 재무제표로 나타난 셈입니다.

공통되는 대목은 인허가입니다. 육상 풍력 인허가가 회원국에 따라 3년에서 9년까지 걸린다는 진단, 그리고 지방자치단체의 환경·기후 평가 역량 부족이 병목이라는 지적은 한국 재생에너지 보급 논의에서 반복되어 온 지점과 정확히 겹칩니다. 드라기의 처방이 규제 완화가 아니라 행정 역량 확충과 절차 디지털화에 무게를 둔다는 점은 참고할 만합니다.

장기계약 해법도 시사적입니다. 전력구매계약 시장이 덜 발달해 재생에너지 혜택이 산업에 전달되지 못한다는 진단은 한국에서 직접전력거래제도가 자리 잡기까지 겪은 과정과 성격이 같고, 기업의 재생에너지 조달 수요가 커지는 지금 더 직접적인 함의를 갖습니다.

청정기술 부문이 흔들리는 자리

앞서 있던 자리를 흘려보내는 중입니다

유럽은 청정기술 혁신에서 세계를 선도하면서도, 혁신 생태계의 약점 탓에 그 초기 단계의 우위를 흘려보내고 있습니다. 세계에서 개발되는 청정·지속가능 기술의 5분의 1 이상이 EU에서 나오고 파이프라인도 여전히 탄탄합니다. EU 청정기술 혁신 가운데 약 절반이 출시 또는 초기 매출 단계에 있고, 22%가 스케일업 단계, 10%는 이미 성숙 단계에 도달했습니다.

문제는 추세입니다. 2020년 이후 유럽에서 저탄소 혁신 분야의 특허 출원이 둔화했고, 최근 몇 년 사이 이 부문의 초기 단계 우위가 도전받고 있습니다. 드라기가 든 사례가 선명합니다. 2015년부터 2019년까지 수소와 연료전지 분야 세계 초기 단계 벤처캐피털의 65%를 EU가 차지했는데, 2020년부터 2022년 사이 그 비중은 10%로 떨어졌습니다.

청정기술 부문이 겪는 장벽은 디지털 부문을 괴롭히는 것과 같습니다. 혁신과 상업화, 유럽에서의 규모 확대를 가로막는 바로 그 장벽입니다. 기업 규모에 따라 지목하는 문제가 다릅니다. 중견기업의 43%와 대기업의 55%가 단일시장 안의 일관된 규제를 상업화를 촉진할 주된 방법으로 꼽는 반면, 소기업의 43%는 자금 부족을 성장의 장애물로 지목합니다. 디지털 부문에서와 마찬가지로, EU 청정기술 기업이 규모를 키우는 역량이 낮다는 사실은 EU와 미국 사이의 후기 단계 자금 격차로 이어집니다.

혁신이 제조로 이어지지 않습니다

유럽의 혁신 잠재력은 국내 시장의 크기에도 불구하고 청정기술 제조의 우위로 번역되지 않고 있습니다. EU는 태양광과 풍력, 전기차 수요 기준으로 세계 두 번째 규모의 시장입니다. 이 부문 상당수에서 EU는 산업적 ‘선도자’ 우위를 누리며 주도권을 확립했지만, 그 선두를 일관되게 유지하지는 못했습니다.

• 태양광 — EU는 이미 제조 역량을 잃었고 생산은 중국이 지배하고 있습니다.
• 풍력 — 유럽은 탄탄한 위치를 지키고 있지만 도전이 커지고 있습니다. 풍력 터빈 조립에서는 여전히 우위를 유지해 국내 수요의 85%를 공급하고 순수출국 지위를 지키고 있는데, 최근 몇 년 사이 중국에 상당한 시장점유율을 잃어 2017년 58%에서 2022년 30%로 떨어졌습니다.
• 수전해 장치와 탄소 포집·저장 — EU는 기술적 우위를 유지하고 있습니다.

그런데도 많은 EU 기업이 중국에서 규모 있게 생산하는 쪽을 선호합니다. 유럽의 높은 건설 비용, 인허가 지연, 핵심 원자재에 대한 더 제한된 접근 때문입니다. 마지막 요인은 구체적입니다. 수전해 장치 생산에는 최소 40종의 원자재가 필요한데 EU가 국내에서 생산하는 것은 그중 1-5%에 불과합니다. 전체적으로 보면 EU가 청정기술 제조 역량을 유지하고 키우겠다는 포부를 내걸었음에도 현실은 반대 방향으로 가는 징후가 여럿입니다. EU 기업들이 감산과 가동 중단, 부분적 또는 전면적 생산기지 이전을 발표하고 있습니다.

[관점] 수소와 연료전지 벤처캐피털 비중이 65%에서 10%로 떨어진 숫자는 이 절에서 가장 많은 것을 말합니다. 유럽이 기술을 먼저 개발하고도 그 기술로 돈을 버는 단계에서 밀려나는 패턴이 디지털에 이어 청정기술에서도 반복되고 있다는 증거이기 때문입니다.

다만 이 수치는 분모의 변화를 함께 봐야 합니다. 2015년부터 2019년까지는 수소에 돈을 넣는 곳 자체가 적었고 유럽이 거의 유일한 시장이었습니다. 이후 미국과 중국이 뛰어들면서 전체 시장이 커졌다면 유럽의 비중 하락은 절대 규모의 후퇴가 아닐 수도 있습니다. 보고서는 그 분해를 제시하지 않습니다.

그럼에도 결론은 크게 달라지지 않습니다. 제조 역량이 중국으로 넘어가고 EU 기업이 생산기지를 옮기는 현상은 비중이 아니라 실물의 이동이기 때문입니다.

산업전략의 부재가 만든 격차

유럽의 청정기술 위치가 흔들리는 이유를 드라기는 다른 주요 지역에 맞먹는 산업전략이 없다는 데서 찾습니다. EU 제조사들이 겪는 어려움은 주로 수요의 불안정과 생산비 격차이고, 그것이 다른 주요 경제권의 막대한 보조금과 교역 장벽이 만든 기울어진 운동장 때문에 강화됩니다.

중국부터 봅니다. 집행위원회의 추정에 따르면 청정기술 제조에 대한 중국의 보조금은 GDP 대비로 오랫동안 EU의 두 배 수준이었고, 동시에 중국은 태양광과 풍력 발전 설비, 전기차 배터리에서 자국 시장을 보호해 왔습니다. 미국은 인플레이션 감축법(IRA)으로 청정기술 제조에 400억 달러에서 2,500억 달러의 지원을 제공하는 것으로 추정되고, 이는 중국 생산자 대비 미국의 비용 격차를 메우는 데 도움이 될 것으로 전망됩니다.

이 정책들이 EU에 남긴 것은 상당한 비용 열위입니다. 중국의 태양광 제조 비용은 유럽보다 약 35-65% 낮고, 배터리 셀 제조 비용은 20-35% 낮습니다. EU는 2023년 탄소중립산업법(NZIA)으로 포괄적 대응을 내놓았지만 드라기가 보기에 한계가 뚜렷합니다.

• 재원의 파편화 — EU의 재정 지원은 여러 프로그램에 쪼개져 있고 복잡성과 소요 기간이 더 큽니다.
• 운영비 제외 — 비용 격차가 가장 큰 운영비를 일반적으로 지원 대상에서 제외합니다.
• 규모의 차이 — EU 차원의 제조업 지원은 인플레이션 감축법보다 5-10배 덜 후합니다.
• 수요 보장의 부재 — 탄소중립산업법이 EU 제조 목표를 명시했지만 역내 제품과 부품에 대한 명시적 최소 할당량이 뒷받침하지 않아, 다른 지역이 흔히 적용하는 장치가 빠져 있고 그만큼 EU 수요가 EU 청정기술 생산으로 예측 가능하게 흘러가지 않습니다.

해설 보조금 비교에서 운영비가 왜 중요한지는 설명이 필요합니다. 공장을 짓는 데 드는 설비투자를 지원하는 것과, 공장을 돌리는 동안 발생하는 전기요금과 인건비 같은 운영비를 지원하는 것은 효과가 다릅니다.

미국의 인플레이션 감축법이 가진 특징은 생산세액공제처럼 실제로 생산한 양에 비례해 지원이 나간다는 점입니다. 공장을 짓게 만드는 데 그치지 않고 계속 돌아가게 만드는 구조인데, 유럽의 에너지 가격이 높아 운영 단계에서 비용 격차가 가장 크게 벌어진다는 점을 생각하면 이 차이는 결정적입니다. 드라기가 운영비 지원을 따로 짚는 이유가 여기 있습니다.

배터리가 보여 주는 두 가지 사실

배터리 산업의 개선된 전망은 집중된 정책적 노력이 성공할 수 있음을 보여 줍니다. 다만 드라기는 그 성공의 과실을 역외 기업이 가장 많이 가져갈 수 있다는 단서를 함께 답니다.

먼저 성과입니다. 리튬이온 배터리에서 EU의 세계 시장점유율은 6.5%에 불과하지만, 2023년 EU의 배터리 제조 생산량은 약 65기가와트시에 이르러 전년 대비 약 20% 성장했습니다. 비교하면 미국은 80기가와트시의 생산과 비슷한 성장률을 기록했고, 중국은 670기가와트시에 50% 성장이었습니다. 유럽의 위치를 강화하는 데는 공적 지원이 결정적이었습니다. 배터리 기술에 대한 공공 R&I 지출은 지난 10년 동안 연평균 18% 늘었고, 배터리 저장 기술의 특허 출원 입지로 보면 유럽은 일본과 한국에 이어 3위입니다.

전망도 밝은 편입니다. EU의 계획된 투자가 2023년에 세 배 이상으로 늘면서, 국제에너지기구는 EU가 2030년까지 배터리의 국내 수요를 자체적으로 충족할 수 있을 것으로 전망합니다. 이 생산능력 증가는 유럽의 전략적 회복력을 높이고 공급망을 단축해 자동차 같은 인접 부문에도 도움이 됩니다.

그러나 단서가 셋 붙습니다. 이 사업들 상당수는 아직 발표 단계이고 실제 진행은 인허가부터 자금 조달까지 지원 정책에 달려 있습니다. 발표된 투자의 대략 절반이 역외 기업의 것입니다. 그리고 대부분의 경우 사업이 합작 형태로 이뤄지지 않고 있습니다. 그 결과 EU는 대내 투자에 대한 개방성과 유럽 제조업체의 핵심 노하우 축적을 결합할 기회를 놓치고 있을 수 있습니다.

[한국 관점] 배터리 저장 기술 특허 출원에서 한국이 일본에 이어 2위이고 유럽이 그 뒤를 잇는다는 대목은 이 절에서 한국이 직접 언급되는 지점입니다. 그리고 발표된 EU 배터리 투자의 절반가량이 역외 기업의 것이라는 서술에서 그 역외 기업의 상당 부분이 한국 기업이라는 점을 생각하면, 이 문단은 사실상 한국 기업을 대상으로 쓰인 것이기도 합니다.

드라기의 불만은 명확합니다. 공장은 유럽에 들어섰는데 노하우는 유럽 기업에 쌓이지 않는다는 것이고, 해법으로 그가 앞 절에서 제시한 것이 합작 요구였습니다. 한국 배터리 기업이 유럽에서 단독 투자로 확보해 온 사업 구조가 정책적 압력을 받을 가능성을 보여 주는 신호입니다.

동시에 기회이기도 합니다. EU가 운영비 지원과 역내 최소 할당량 쪽으로 정책을 옮기면 유럽 내 생산을 이미 갖춘 기업이 그 수혜 대상이 됩니다. 관건은 한국 기업이 ‘역내 생산자’로 분류되느냐, 아니면 ‘역외 소유 기업’으로 분류되느냐이고, 드라기의 문장은 후자의 기준이 쓰일 여지를 열어 둡니다.

비대칭 탈탄소화가 남기는 문제

배출을 줄이기 어려운 산업이 받는 이중의 압박

배출을 줄이기 어려운 산업은 높은 에너지 가격만이 아니라 두 가지 결핍에 함께 시달리고 있습니다. 탈탄소 목표를 달성하기 위한 공적 지원이 부족하고, 지속가능 연료에 대한 투자도 부족합니다. 에너지집약산업이 마주한 막대한 투자 수요와 이들 부문 투자의 어려운 사업성에도 불구하고 유럽에서 그 전환을 돕는 공적 지원은 제한적입니다. 현재 배출권거래제 재원 가운데 에너지집약산업에 배정되는 몫은 잔여분에 그치고, 주거 효율과 재생에너지 개발, 최근에는 에너지 요금 인하가 우선순위를 가져갑니다.

대비가 선명합니다. 다른 지역의 에너지집약산업은 같은 탈탄소 목표를 지지도 않고 비슷한 투자를 요구받지도 않으면서 더 후한 국가 지원을 받습니다. 중국이 그 예인데, 알루미늄 부문의 세계 보조금 700억 달러 가운데 90% 이상을 중국이 제공하고 철강에도 큰 보조금을 줍니다.

운송 부문에서도 탈탄소화는 경쟁상의 불리함이 됩니다. 배출을 줄이기 가장 어려운 항공과 해운이 특히 그렇습니다. EU 역외로 나가는 항공편과 해상 운항은 배출권거래제에서 일부 제외되어 있어, 이 운항의 가격이 아직 기후 영향을 반영하지 못합니다. 그 결과 탄소 누출(carbon leakage)의 위험, 그리고 EU 운송 허브에서 인접 지역의 허브로 사업이 옮겨 갈 위험이 생깁니다. 국제적 차원에서 운동장을 평평하게 만들 효과적인 해법을 찾지 못한다면 그렇습니다.

동시에 저탄소 연료는 이들 산업의 탈탄소화에 결정적인데, 오늘날 존재하는 미미한 수준의 생산능력을 키우는 일 자체가 어렵습니다. 특히 EU는 대체 연료를 위한 공급망을 구축하기 시작해야 하고, 그러지 않으면 목표 달성 비용이 상당해집니다.

해설 탄소 누출은 한 지역에서 탄소 비용을 매기면 그 비용을 피해 생산이나 활동이 규제가 느슨한 지역으로 옮겨 가는 현상을 가리킵니다. 배출 자체는 줄지 않고 장소만 바뀌므로 기후 효과는 없이 산업만 잃는 결과가 됩니다.

항공과 해운에서 이 문제가 특히 선명한 이유는 허브의 위치를 옮기기가 쉽기 때문입니다. 유럽을 경유하던 장거리 환승 수요가 인접 지역의 공항으로 옮겨 가면 탄소는 그대로 배출되고 유럽 공항과 항공사만 물량을 잃습니다. 역외 운항을 배출권거래제에서 일부 빼 둔 것도 그래서인데, 드라기는 그 예외가 오히려 가격 신호를 왜곡한다고 봅니다.

운송이 기회가 될지는 계획에 달려 있습니다

운송은 EU 경제의 탈탄소화에서 결정적인 역할을 할 수 있지만, 그것이 유럽에 기회가 될지는 계획에 달려 있다는 것이 드라기의 판단입니다. 운송은 전체 온실가스 배출의 4분의 1을 차지하고, 다른 부문과 달리 운송의 이산화탄소 배출은 여전히 1990년보다 높습니다.

문제는 EU 차원의 운송 경쟁력 계획이 없다는 데 있고, 그 부재가 탄소 배출을 줄일 복합운송의 가능성을 유럽이 활용하지 못하게 가로막고 있습니다. 지속가능한 이동성에는 통합된 접근이 필요합니다. 에너지망과 충전 인프라, 제조 장비의 표준화, 위성과 항법 기술을 포함한 통신, 그리고 재원 조달을 한데 엮어야 합니다. 그런데 운송은 집행위원회의 2040년 기후목표계획에 포함되어 있으면서도, 회원국이 탈탄소화 실행 전략을 적는 의무 문서인 국가 에너지·기후계획에서는 빠져 있습니다.

이 조율 실패가 낳은 결과를 드라기는 하나의 비대칭으로 보여 줍니다. 자동차 제조사와 기업 물류에는 정밀하고 구속력 있는 규제 틀이 적용되어 전기차와 충전 인프라에 대한 수요가 늘어나는데, 에너지 공급자에게는 충분한 용량의 안정적이고 강력한 전력망 접속을 제공할 상응하는 의무가 없습니다. 지속가능한 이동성으로의 전환은 인프라의 상호운용성 부족, 차량과 장비 배치를 위한 기술 요건의 불일치, 그리고 디지털화의 더딘 도입에도 발목이 잡힙니다. 유럽에서 완전히 종이 없이 처리되는 비중은 국경 간 해상 운송의 1%, 철도 운송의 5%에 불과합니다. 양식별 편차도 큽니다. 정보 교환이 전자적으로 이뤄지는 비중은 항공이 40%, 철도가 5%이고 도로와 해운은 1%에 못 미칩니다.

산업정책 없는 기후정책의 사례

자동차 부문은 EU 차원의 계획 부재를 보여 주는 핵심 사례이고, 기후정책을 산업정책 없이 적용한 경우라고 드라기는 평가합니다. 기술 중립성 원칙이 자동차 부문에서 늘 적용되지는 않았습니다. 2035년까지 배기구 배출을 영으로 만든다는 야심 찬 목표는 내연기관 차량의 신규 등록을 사실상 단계적으로 없애고 전기차의 급속한 시장 침투로 이어집니다.

그런데 EU는 이 포부에 공급망을 전환할 동기화된 추진을 붙이지 않았습니다. 집행위원회가 유럽 안에 배터리 가치사슬을 구축하기 위해 유럽 배터리 연합(European Battery Alliance)을 출범시킨 것은 2017년이었고, 유럽 전체로 보면 충전 인프라 설치에서 한참 뒤처져 있습니다.

중국은 반대였습니다. 2012년부터 전기차 공급망 전체에 집중해 왔고, 그 결과 더 빠르게 더 큰 규모로 움직여 사실상 모든 영역에서 전기차 기술이 한 세대 앞서 있으면서 생산 비용까지 더 낮습니다. 유럽 기업은 이미 시장점유율을 잃고 있고, 해운 병목이 해소되면 이 추세는 더 빨라질 수 있습니다. 숫자가 그 이동을 보여 줍니다. 유럽에서 중국 완성차 업체의 전기차 시장점유율은 2015년 5%에서 2023년 15%에 가까운 수준으로 올라간 반면, 유럽 전기차 시장에서 유럽 완성차 업체의 몫은 80%에서 60%로 떨어졌습니다.

[관점] 이 절의 제목에 쓰인 ‘비대칭’이라는 말은 두 층위에서 작동합니다. 바깥으로는 EU가 경쟁국보다 엄격한 탄소 규제를 지면서 같은 시장에서 경쟁한다는 비대칭이고, 안으로는 수요 쪽에만 구속력 있는 규제를 걸고 공급 쪽에는 걸지 않았다는 비대칭입니다.

두 번째 비대칭이 더 교정하기 쉬워 보이지만 실은 더 어렵습니다. 자동차 제조사에 배출 기준을 부과하는 것은 EU의 권한이지만, 전력망과 충전 인프라는 회원국과 지방정부, 민간 사업자에 흩어져 있기 때문입니다. 규제할 수 있는 곳만 규제하다 보니 생긴 비대칭이라고 읽을 수도 있습니다.

그래서 드라기의 자동차 부문 비판은 목표가 틀렸다는 주장이 아닙니다. 2035년 목표 자체를 되돌리자고 하지 않습니다. 같은 결정을 내릴 때 공급망과 인프라, 충전, 배터리 소재까지 한 묶음으로 설계했어야 한다는 절차의 문제 제기에 가깝습니다.

[한국 관점] 기후정책과 산업정책의 분리는 한국에서도 반복된 패턴입니다. 내연기관차 판매 금지 시점과 전기차 보조금 설계가 먼저 정해지고 충전 인프라와 전력망 보강, 배터리 소재 공급망은 뒤따라가는 순서였다는 점에서 구조가 같습니다.

다만 한국은 드라기가 유럽에 결핍되었다고 지적하는 것을 일부 갖고 있습니다. 배터리 셀과 소재, 그리고 완성차까지 이어지는 가치사슬이 국내에 있고, 중국이 2012년부터 해 온 공급망 집중도 비슷한 시기에 민간 주도로 진행되었습니다. 유럽이 뒤늦게 유럽 배터리 연합으로 하려는 일의 상당 부분이 한국에는 이미 산업 형태로 존재합니다.

반대로 운송 부문의 디지털화 수치는 참고할 만한 거울입니다. 국경 간 해상 운송의 1%만 완전 전자화되었다는 유럽의 진단은 한국의 항만·물류 서류 전산화 수준을 점검해 볼 기준이 됩니다. 수출 의존도가 높은 만큼 이 영역의 효율은 비용에 직접 반영됩니다.

탈탄소화와 경쟁력의 공동 계획

첫 번째 목표: 에너지 비용을 최종 사용자에게 돌려주기

에너지 부문의 첫 번째 핵심 목표는 탈탄소화의 이득을 넘겨주어 최종 사용자의 에너지 비용을 낮추는 일입니다. 천연가스는 중기적으로 유럽 에너지믹스의 일부로 남습니다. 여러 시나리오는 EU의 가스 수요가 2030년까지 8-25% 줄어들 것으로 보고 있고, 그래서 이 목표는 천연가스 가격의 변동성을 줄이는 일을 요구합니다.

드라기의 권고는 세 갈래입니다. 첫째, 적어도 액화천연가스에 대해서는 공동조달을 강화해 유럽의 시장 지배력을 활용하고, 진정한 EU 가스 전략의 일환으로 신뢰할 수 있고 다변화된 교역 파트너와 장기 협력 관계를 구축해야 합니다. 둘째, 현물시장 노출을 줄여야 합니다. 현물 연동 조달에서 점진적으로 벗어나도록 유도하고, 투기적 행위의 여지를 제한해 EU 가스 시장의 변동성을 낮추는 방식입니다. 셋째, 시장 감독을 손봐야 합니다.

• 포지션 한도와 동적 상한 — 미국의 사례를 따라, EU의 에너지 현물가격이나 파생상품 가격이 세계 에너지 가격에서 뚜렷하게 벗어나는 상황에서 규제기관이 금융 포지션 한도와 동적 상한을 적용할 수 있어야 합니다.
• 공통 거래 규정집 — 현물시장과 파생상품시장 모두에 적용되는 공통 규정집을 마련하고, 에너지 시장과 에너지 파생상품 시장의 통합된 감독을 보장해야 합니다.
• 면제의 재검토 — 부수활동 면제를 다시 살펴 모든 거래 주체가 같은 감독과 요건의 적용을 받게 해야 합니다.

여기에 더해 탈탄소화의 이득을 넘겨주려면 천연가스 가격과 청정에너지 가격을 더 잘 분리하는 정책이 필요합니다. EU는 새 전력시장 설계에서 도입된 수단, 곧 전력구매계약과 양방향 차액계약을 토대로 재생에너지와 원자력의 보상을 화석연료 발전에서 분리하고, 전력구매계약과 차액계약을 모든 재생에너지·원자력 자산으로 조화롭게 확대해야 합니다. 그러면서도 한계가격 결정 체계는 에너지 체계의 효율적 균형을 보장하는 데 계속 쓰여야 합니다.

산업 부문의 전력구매계약 활용을 늘리기 위해 드라기는 자원을 계약하고 발전사업자와 수요자 사이의 수요를 모으는 시장 플랫폼 개발을 권고합니다. 이 장치는 플랫폼 이용에서 생기는 금융 거래상대방 위험을 줄이는 보증 제도와 결합할 수 있고, 그렇게 하면 중소기업까지 시장 접근을 넓힐 수 있습니다. 예컨대 유럽투자은행과 각국 정책금융기관이 적절한 신용등급을 갖추지 못한 소규모 수요자나 공급자를 위해 역보증과 전용 금융상품을 제공할 수 있습니다. 마지막으로 최종 사용자의 에너지 비용을 낮추는 근본 요소는 에너지 과세를 줄이는 일인데, 이는 세금과 부과금, 망 요금을 포함한 부가금의 공통 최대 수준을 EU 전역에 도입하는 방식으로 달성할 수 있습니다. 이 분야의 입법 개혁은 만장일치가 필요하지만, 일부 회원국들 사이의 협력이나 에너지 과세에 관한 지침이라는 길은 검토할 수 있습니다.

두 번째 목표: 기술 중립적으로 속도를 내기

두 번째 핵심 목표는 기술 중립적 접근을 통해 가용한 모든 해법을 활용하면서 탈탄소화를 비용 효율적으로 가속하는 일입니다. 여기에는 재생에너지와 원자력, 수소, 바이오에너지, 탄소 포집·활용·저장이 포함되어야 하고, 투자 장에서 제시된 제안에 기반해 공공과 민간 자금의 대규모 동원이 뒷받침해야 합니다.

그런데 청정에너지 배치를 위한 자금 공급이 늘어도 설치를 위한 인허가 속도가 빨라지지 않으면 원하는 결과가 나오지 않습니다. 인허가 지연을 줄일 방법은 여럿입니다.

• 기존 법률의 체계적 이행 — 제122조 긴급규정이 발효된 뒤 여러 회원국에서 육상 풍력 인허가 발급 건수가 두 자릿수로 늘어난 것이 그 효과를 보여 줍니다.
• 가속 조치의 확대 — 가속 조치와 긴급규정을 열 네트워크와 열 생산설비, 수소와 탄소 포집·저장 인프라로 넓혀야 합니다.
• 디지털화와 행정 역량 — 각국 인허가 절차의 디지털화에 더 집중하고 인허가 당국의 자원 부족을 해결해야 하며, 예컨대 절차 수수료를 올려 당국이 신속한 승인을 내릴 역량을 갖추게 할 수 있습니다.
• 평가 방식의 전환 — 재생에너지 가속 구역과 전략적 환경평가를 재생에너지 확대의 원칙으로 삼아 사업별 개별 평가를 대체하는 길도 있습니다.
• 환경법의 한시적 조정 — 관련 EU 환경법을 표적 개정해 기후중립이 달성될 때까지 기간과 범위를 제한한 예외를 환경지침에 둘 수 있습니다.
• 최종 결정 권한 — 개정 법률은 지방 당국이 정해진 기간 안에, 예컨대 45일 안에 답하지 않을 경우 사업 인허가를 보장할 최후의 국가 당국을 지정해야 합니다.

탈탄소화를 가속하는 데 중심이 되는 것은 EU 차원의 집단적 전력망 집중을 통해 청정에너지의 잠재력을 여는 일입니다. 드라기는 에너지 부문에서 중요성을 아무리 강조해도 지나치지 않은 수평적 영역이 하나 있다면 그것은 EU의 전력망이라고 말합니다. 전력망 배치에서 단계적 전환을 이루려면 EU와 회원국 차원의 계획 수립에 새로운 접근이 필요합니다. 효과적으로 결정에 도달하고 인허가를 가속하는 능력, 충분한 공공·민간 자금을 동원하는 능력, 전력망 자산과 공정을 혁신하는 능력이 거기에 포함됩니다. 유럽의 관점에서 초점은 연계선(interconnector) 설치를 빠르게 늘리는 데 두어야 합니다.

• 제28 체제 — 유럽 공동이익 중요프로젝트로 인정된 연계선에 대해 ‘제28 체제'(28th regime), 곧 27개 회원국의 국내 법체계 바깥에 있는 특별 법적 틀을 세워야 합니다. 이 체제는 국내 절차의 길이를 줄이고 그것을 하나의 절차로 통합해, 개별 국가의 이해관계가 사업을 막을 가능성을 없앱니다. 북해의 대규모 해상풍력 같은 아주 큰 재생에너지 사업도 이 절차를 통해 지역 차원의 인허가 지연을 우회할 수 있습니다.
• 재원 — 차기 다년도재정프레임워크(MFF)는 연계선 재원 조달에 특화된 EU 수단인 유럽연결기금(Connecting Europe Facility)을 강화해야 합니다.
• 조정관 — 필요한 인허가 취득을 돕는 상설 유럽 조정관을 신설해야 합니다. 이 조정관은 인허가 절차의 진행을 점검하고, 국경 간 인프라에 대해 관련 회원국 모두의 정치적 지지를 확보하도록 지역 협력을 촉진하는 역할을 맡습니다.

이와 병행해 EU는 진정한 에너지동맹(Energy Union)에 필요한 거버넌스를 발전시켜, 국경을 넘는 사안에 관한 결정과 시장 기능이 중앙에서 이뤄지게 해야 합니다. 더 강하고 견고한 제도적 틀은 EU 차원의 감시와 조사, 의사결정 권한을 강화하고, 직접적인 국경 간 영향을 미치는 모든 결정과 절차에 대해 완전한 규제 감독을 제공할 가능성을 수반합니다.

해설 제28 체제라는 이름은 27개 회원국의 법체계 위에 추가로 하나를 더 얹는다는 뜻입니다. 2장의 혁신적 유럽 기업 구상과 설계 원리가 같습니다. 기존 국내법을 바꾸지 않고 그 옆에 선택 가능한 EU 단일 트랙을 만드는 방식입니다.

국경을 넘는 전력망 연계선이 이 방식에 적합한 이유는 분명합니다. 두 나라 사이를 잇는 사업인데 양국의 인허가를 각각 받아야 하고, 한쪽에서 지역 반대가 생기면 사업 전체가 멈춥니다. 비용은 양국이 나눠 지지만 혜택은 EU 전체에 퍼지는 전형적인 공공재 구조라, 드라기가 1장에서 말한 ‘EU 차원 위임의 논거가 가장 강한 영역’에 해당합니다.

배출을 줄이기 어려운 산업을 위한 실용적 접근

배출을 줄이기 어려운 산업은 낮아진 에너지 가격의 혜택을 보겠지만, EU는 잠재적 상충을 완화하기 위해 탈탄소화에 실용적으로 접근해야 합니다. EU가 에너지집약산업의 탈탄소화를 이끌려면 EU와 각국 정부 모두가 충분한 재원을 제공하는 데 더 집중해야 합니다.

드라기는 배출권거래제 수입의 더 큰 몫을 에너지집약산업에 배정하되, 그 자원을 자산과 공정의 혁신, 그리고 탈탄소화에 필요한 역량 강화에 겨냥하라고 권고합니다. 그린수소나 탄소 포집·저장 해법의 도입을 지원하는 것이 그 예입니다. 배출권거래제 수입은 운송 부문의 탈탄소화를 지원하는 데도 쓰여야 하며, 더 많은 활동을 지속가능한 운송 양식으로 옮긴다는 EU의 이정표를 달성하는 데 도움이 됩니다.

EU 전역의 탈탄소화 재원은 공통되고 경쟁적이며 단순한 수단에 기반해야 합니다. 탄소 차액계약이나 유럽수소은행(European Hydrogen Bank)의 경쟁 입찰이 그런 수단입니다. 운송 탈탄소화를 재정적으로 뒷받침할 선택지 묶음도 마련되어야 합니다. 저탄소 연료 투자의 위험을 낮추는 차액계약, EU 보조금과 유럽투자은행·각국 정책금융기관 지원을 섞는 방식, 고속철도를 포함한 철도 인프라 투자를 위한 규제자산 기반 모델이 그 예입니다.

전환기 동안 에너지집약산업과 운송 사업자를 위한 세계적 수준의 공정한 경쟁 환경도 보장되어야 합니다. 탄소국경조정제도는 더 낮거나 아예 없는 탄소 가격을 마주하는 국제 경쟁자들 앞에서 유럽 기업이 경쟁력을 유지하는 데 중요한 수단이지만, 그 성공 여부는 아직 불확실합니다. 그래서 드라기는 EU가 전환기 동안 탄소국경조정제도의 설계를 면밀히 점검하고 개선해야 하며, 이행이 효과적이지 않을 경우 에너지집약산업에 대한 배출권거래제 무상 할당의 단계적 폐지를 미루는 방안도 검토해야 한다고 권고합니다.

청정기술 제조와 통상정책

탈탄소화 추진을 활용하려면 유럽은 청정기술 제조 지원을 다시 설계해야 합니다. 우위를 가진 기술, 또는 국내 역량을 키울 전략적 근거가 있는 기술에 집중하는 방식입니다. 차기 다년도재정프레임워크는 청정기술 제조에 배정된 기금의 수를 간소화해, EU가 우위를 갖고 성장 잠재력이 큰 기술에 집중해야 합니다. 배터리가 제공하는 기회가 그 예입니다. EU 예산에 따른 지원은 기업에 단일한 진입 지점과 통일된 신청 절차, 통일된 심사 조건을 제공해야 하고 설비투자와 운영비 지원을 모두 담아야 합니다. 청정기술에 민간 자금을, 특히 혁신 기업 쪽으로 더 끌어들이려면 2장에서 논의한 것과 같은 금융 전략을 쓰는 전용 금융제도가 개발되어야 합니다.

국가 차원에서는 수요의 예측 가능성이 관건입니다. EU 청정기술 산업의 수요를 예측 가능하게 만들고 해외의 교역 왜곡 정책을 상쇄하기 위해, 드라기는 공공조달과 차액계약 입찰을 비롯한 역내 생산 인수 방식에 선별된 제품과 부품의 역내 생산에 대한 명시적 최소 할당량을 도입하라고 권고합니다. 이 할당량은 역내 생산을 가장 혁신적이고 지속가능한 해법 쪽으로 이끌기 위해 EU 차원에서 정한 기준과 결합되어야 합니다. 이 접근은 EU 기업과 역외 기업 사이의 지식 이전과 공유를 위한 합작회사나 협력 협정의 창설로 뒷받침될 수 있습니다. 유치산업에 대해서는 회원국이 다가올 입찰과 공공조달 절차를 계획해 신기술의 ‘최초 구매자'(launch customer) 역할을 하도록 권고합니다.

통상정책은 탈탄소화와 경쟁력을 결합하고 공급망을 확보하며 새 시장을 키우고 국가 주도 경쟁을 상쇄하는 데 근본적인 역할을 합니다. 일부 청정기술의 공급망은 고도로 집중되어 있어, EU는 청정기술 공급망의 특정 단계에서 다른 지역과 전략적으로 협력할 상호 이익의 기회를 가집니다. 저비용 재생에너지원과 원자재에 접근할 수 있는 뜻이 맞는 인접 지역은 유럽이 에너지·기후 목표를 감당할 만한 비용으로 달성하도록 도우면서 공급의 다변화를 넓힐 수 있습니다. 동시에 EU는 청정기술에서의 강한 위치를 활용해 다른 나라에 투자할 기회를 추구하고, 소재 생산을 위한 배출 영에 가까운 공정처럼 유럽이 개발 중인 기술의 적용 시장을 넓혀야 합니다. 이를 위해 드라기는 EU가 제3국과 공급망 전반의 오프테이크 계약이나 제조 사업 공동투자 형태로 산업 파트너십을 맺을 것을 권고하고, 필요한 투자에는 EU의 글로벌 게이트웨이(Global Gateway)를 활용할 수 있다고 봅니다. 다만 본래 생산적인 EU 기업이 국가 주도 경쟁에 위협받는 상황에서는 앞서 제시한 원칙에 따라 통상 조치를 적용할 준비가 되어 있어야 합니다.

[한국 관점] 이 절의 권고 가운데 한국 기업에 가장 직접적인 것은 역내 생산 최소 할당량입니다. 공공조달과 차액계약 입찰에서 역내 생산 비율을 명시적으로 요구하자는 제안인데, 이는 유럽에 이미 공장을 가진 기업에는 유리하고 수출로 접근하는 기업에는 장벽이 됩니다. 배터리와 태양광 부품에서 한국 기업의 유럽 전략이 어느 쪽에 서 있느냐에 따라 효과가 갈립니다.

두 번째는 지식 이전을 전제로 한 합작 요구입니다. 드라기는 역내 생산 할당을 ‘지식 이전과 공유를 위한 합작회사나 협력 협정’으로 뒷받침하자고 적었습니다. 투자 유치의 조건으로 기술 공유를 요구하는 구조이고, 한국 기업이 중국 시장에서 겪었던 방식과 성격이 다르지 않습니다.

반면 기회의 문장도 함께 있습니다. 뜻이 맞는 인접 지역과 공급망 단계별로 협력하자는 대목, 그리고 제3국과 오프테이크 계약이나 공동투자 형태의 산업 파트너십을 맺자는 대목입니다. 한국이 EU의 ‘전략적 파트너’ 범주에 들어가는지 ‘상쇄 대상 경쟁자’에 들어가는지는 보고서가 정하지 않았고, 그 분류를 유리하게 만드는 일이 통상 협상의 과제로 남습니다.

자동차와 운송의 행동계획

탈탄소화 전략의 일환으로 EU는 자동차 부문의 산업 행동계획을 마련해야 합니다. 단기적으로 이 부문의 주된 목표는 생산이 EU 밖으로 급격히 빠져나가거나 국가 보조를 받는 외국 생산자가 EU 공장과 기업을 빠르게 인수하는 일을 막으면서 탈탄소화를 계속하는 데 있습니다. 집행위원회가 배터리 전기차를 만드는 중국 자동차 기업에 최근 채택한 상계관세는 중국에서 일어나는 진정한 생산성 향상을 수용하면서 운동장을 평평하게 만드는 데 도움이 됩니다.

앞을 내다보는 처방도 있습니다. 드라기는 EU가 자동차 생태계 가치사슬의 수평적 수렴과 수직적 수렴을 모두 고려한 산업 로드맵을 만들라고 권고합니다. 수평적 수렴은 전기화와 디지털화, 순환성을 뜻하고 수직적 수렴은 핵심 원자재와 배터리, 운송과 충전 인프라를 뜻합니다. 이 행동계획의 일환으로 EU는 자동차 부문에서 유럽 공동이익 중요프로젝트에 대한 지원을 평가해야 합니다.

규모와 표준화, 협력은 EU 제조사가 경쟁력을 갖추는 데 결정적입니다. 작고 저렴한 유럽산 전기차, 소프트웨어 정의 차량(software-defined vehicle)과 자율주행 해법, 그리고 순환성 가치사슬이 그 영역입니다. 데이터 생태계를 아우르는 일관된 디지털 정책이 이 발전을 뒷받침해야 합니다. 이런 로드맵을 만들면서 EU는 이산화탄소와 오염물질 감축 경로를 정할 때 기술 중립적 접근을 따르고 시장과 기술의 발전을 점검해야 합니다.

국경을 넘는 통합과 양식 간 통합, 지속가능한 운송을 향한 더 넓은 EU 전략은 결속만이 아니라 경쟁력을 위한 계획을 세워야 합니다. 운송은 EU와 각국 차원의 계획에 대한 새로운 통합적 접근에 기반해야 하고, 그 초점은 결속만이 아니라 조화와 상호운용성에 맞춰져야 합니다. 이 접근은 인접 네트워크 산업인 에너지와 통신과의 더 깊은 조율, 그리고 회원국이 EU 통합의 장벽을 없애고 모든 운송 영역에서 상호운용성과 경쟁을 보장하도록 하는 EU 예산상의 새로운 유인으로 뒷받침되어야 합니다. 이 목표들이 EU 법률의 적용 범위를 넘어서는 경우에 그렇습니다. EU는 탈탄소화 과제를 위한 산업 혁신 사업을 출범시켜 혁신적 운송에서의 선도적 위치도 계속 강화해야 합니다. 현재의 민관협력을 대체하는 새 경쟁력 공동사업(Competitiveness Joint Undertaking)의 일부로서의 산업 실증 사업, 또는 미래의 무배출 비행을 위한 유럽 공동이익 중요프로젝트가 그 예입니다.

안보를 강화하고 의존을 줄이는 일

의존은 쌍방향이지만 취약성은 일방적입니다

4장은 의존의 성격을 따지는 데서 시작합니다. 의존은 쌍방향의 길이지만 유럽은 강압에 취약하고 극단적인 경우에는 지경학적 분절(geo-economic fragmentation)에도 취약하다는 것이 드라기의 출발점입니다. 유럽은 핵심 원자재(CRM)부터 첨단기술까지 광범위한 대외 의존을 안고 있고, 이 의존 상당수는 교역이 지정학적 선을 따라 쪼개지는 상황에서 취약성으로 바뀔 수 있습니다.

노출의 크기가 숫자로 제시됩니다. 유럽 수입의 약 40%가 소수의 공급자에게서 조달되고 대체하기 어려우며, 그 수입의 약 절반이 유럽과 전략적으로 정렬되어 있지 않은 나라에서 옵니다. 그 결과 지정학적 충돌이 일으키는 교역의 ‘급정지’에 대한 유럽의 명목상 노출도는 높습니다.

다만 드라기는 시나리오를 과장하지 않습니다. 예상하지 못한 극단적 상황이 아니라면 중기적으로 세계 교역의 깊고 빠른 디커플링이 일어날 가능성은 낮다고 봅니다. 탈세계화의 증거는 현재 제한적이고, 기업들은 생산을 본국이나 인근으로 대규모로 옮기기보다 공급자를 다변화하는 쪽을 선호합니다. 중국과 EU 어느 쪽도 이 과정을 가속할 유인이 없습니다. 앞 장이 보여 주었듯 중국은 청정기술의 초과 생산능력을 흡수해 줄 시장으로 EU에 의존하고 있기 때문입니다.

그렇다면 더 임박한 위험은 무엇인가. 드라기가 지목하는 것은 의존이 강압의 기회를 만들어 내는 상황입니다. EU가 단일한 입장을 유지하기 어렵게 만들고 공동의 정책 목표를 훼손하는 방식입니다. 그리고 의존을 ‘지정학적 무기’로 쓰는 일이 늘어나면 불확실성이 커져 기업 투자에 해로운 영향을 미칠 가능성이 큽니다.

해설 지경학적 분절은 경제 관계가 효율이 아니라 정치적 진영에 따라 재편되는 현상을 가리키는 국제통화기금 계열의 용어입니다. 무역과 투자, 기술 흐름이 블록별로 갈라지면서 세계 경제의 생산성이 전반적으로 떨어지는 상태입니다.

드라기가 이 개념을 쓰면서도 디커플링 가능성은 낮다고 보는 이유는, 그가 보는 위험의 성격이 다르기 때문입니다. 공급망이 실제로 끊기는 상황보다, 끊길 수 있다는 가능성 자체가 협상 테이블에서 지렛대로 쓰이는 상황을 더 현실적인 위협으로 봅니다. 그래서 그의 처방도 자급자족이 아니라 ‘강압당하지 않을 만큼의 대안 확보’에 맞춰집니다.

국방 지출이라는 새로운 수요

지정학적 관계의 악화는 국방과 방위산업 역량에 대한 새로운 지출 수요도 만들어 냅니다. 유럽은 지금 동쪽 국경에서 재래식 전쟁을, 그리고 모든 곳에서 하이브리드 전쟁(hybrid warfare)을 마주하고 있습니다. 에너지 인프라와 통신에 대한 공격, 민주적 절차에 대한 간섭, 이주의 무기화가 거기에 포함됩니다.

동시에 미국의 전략 독트린은 유럽에서 태평양 연안 쪽으로 옮겨 가고 있고, 오커스(AUKUS) 같은 형태가 그 예이며 그 동인은 중국에 대한 위협 인식입니다. 그 결과 방위 역량에 대한 수요는 커지는데 공급은 줄어들고 있고, 그 간극은 유럽 스스로 메워야 합니다.

그런데 유럽의 준비는 부족합니다. 오랜 평화와 미국의 안보 우산 덕분에 북대서양조약기구(NATO) 약속에 맞춰 GDP의 2% 이상을 쓰는 회원국은 현재 열 곳뿐입니다. 국방비가 늘고 있기는 합니다. 그러나 따라잡으려면 방위산업에 막대한 투자가 필요합니다. 참고가 될 계산이 하나 제시됩니다. 북대서양조약기구 회원국이면서 아직 2% 목표에 이르지 못한 EU 회원국 전부가 2024년에 그 목표를 달성한다면 국방 지출은 600억 유로 늘어납니다.

이것만으로 끝나지 않습니다. 수십 년에 걸친 과소투자로 잃어버린 역량을 회복하고 고갈된 재고를 다시 채우는 데도 추가 투자가 필요합니다. 그 재고에는 러시아의 침공에 맞선 우크라이나의 방어를 돕기 위해 공여한 물량도 포함됩니다. 2024년 6월 집행위원회는 앞으로 10년 동안 약 5,000억 유로의 추가 국방 투자가 필요하다고 추정했습니다.

보험 비용은 협력으로 줄일 수 있습니다

더 독립적이 되는 일은 유럽에 ‘보험 비용'(insurance cost)을 만들어 내지만, 그 비용은 협력으로 완화할 수 있다는 것이 이 절의 결론입니다. 유럽이 노출된 핵심 영역에서 의존을 줄이려면 상당한 투자와 상당한 비용이 따릅니다. 핵심 원자재의 안보를 높이려면 국내와 자원 부국 양쪽에서의 채굴, 그리고 가공과 비축, 재활용에 투자해야 합니다. 반도체 공급망을 강화하는 데는 수천억 규모의 새로운 지출이 필요합니다.

두 경우 모두 그 투자는 유럽이 더는 가장 효율적인 공급자에게서 사지 않는 결과로 이어지고, 따라서 단기적으로 경제의 비용 압력을 키울 수 있습니다. 그러나 드라기는 반대편의 가치를 제시합니다. 이런 투자의 ‘옵션 가치'(option value)는 극단적 시나리오에서 기하급수적으로 커지며, 러시아 가스의 차단이 그 점을 보여 주었습니다. 외부의 지렛대에 덜 취약해짐으로써 EU는 의사결정 자율성이 커지는 혜택도 얻습니다.

다만 독립과 비용 사이의 잠재적 상충을 피하려면 유럽의 협력이 긴요합니다. 핵심 원자재는 회원국들이 각자 보험을 드는 것보다 함께 보험을 드는 편이, 그리고 역외 동맹국과 함께하는 편이 가장 비용 효율적인 전형적 사례입니다. 첨단기술의 국내 역량을 키우는 일도 우선순위와 수요 요건을 미리 조율할 때 가장 효과적입니다. 방위와 우주도 마찬가지입니다. 유럽 방위산업이 새로운 수요를 충족하고 새 기술을 개발할 수 있다면, 그리고 EU가 우주에 대한 자율적 접근을 유지한다면 모든 회원국이 더 안전해집니다.

[관점] 보험 비용과 옵션 가치라는 금융 용어를 안보 논의에 끌어온 것은 전직 중앙은행 총재다운 선택입니다. 그리고 이 비유는 논쟁의 성격을 바꿉니다. 공급망을 다변화하는 일이 비효율이냐 아니냐를 묻는 대신, 그 비효율이 어떤 사건에 대한 보험료인지를 묻게 만들기 때문입니다.

비유의 힘은 비용을 정당화하는 데서 끝나지 않습니다. 보험료는 보장 범위가 정해져 있어야 계산할 수 있습니다. 드라기가 자급자족이 아니라 ‘강압당하지 않을 수준’을 기준으로 삼는 것도 같은 논리이고, 그렇기 때문에 뒤의 절에서 비축과 공동구매 같은 구체적 장치를 제안할 수 있습니다.

다만 보험에는 상대가 있습니다. 공동 보험이 성립하려면 누가 얼마를 내고 사고가 났을 때 누가 먼저 받을지를 미리 정해야 하는데, 그 합의는 에너지 위기 때 EU가 가장 어려워했던 부분이기도 합니다.

[한국 관점] 유럽 수입의 40%가 대체하기 어려운 소수 공급자에게서 오고 그 절반이 전략적으로 정렬되지 않은 나라에서 온다는 진단은 한국에서 더 높은 수치로 나타납니다. 2021년 요소수 사태가 보여 주었듯, 금액으로는 작지만 대체가 불가능한 품목 하나가 산업 전체를 멈출 수 있다는 점도 같습니다.

드라기의 틀에서 배울 만한 것은 처방의 범위입니다. 그는 모든 의존을 없애자고 하지 않고, 강압의 지렛대로 쓰일 수 있는 품목을 골라내 공동 비축과 공동구매로 대응하자고 합니다. 한국의 공급망 대응도 품목 목록을 넓히는 쪽보다 어떤 품목이 실제로 지렛대가 되는지를 가려내는 쪽에 무게를 둘 필요가 있습니다.

협력의 단위도 다릅니다. 유럽은 27개국이 함께 보험을 들 수 있지만 한국은 단독입니다. 공동 비축의 효과를 얻으려면 역내 협력 대신 동맹국·우방국과의 다자 협정이 그 자리를 대신해야 하고, 드라기가 뒤에서 제안하는 ‘G7+ 핵심원자재 클럽’ 같은 구상에 한국이 어떤 자격으로 참여하느냐가 실질적인 문제가 됩니다.

외부 취약성 줄이기

핵심 원자재라는 두 가지 위험

청정기술과 자동차 산업에 핵심 원자재 접근은 긴요한데 공급은 고도로 집중되어 있습니다. 에너지 전환용 핵심 광물의 세계 시장은 지난 5년 사이 두 배가 되어 2022년 3,000억 유로에 이르렀습니다. 청정에너지 기술의 배치가 빨라지면서 전례 없는 수요 증가가 나타나고 있습니다. 2017년부터 2022년 사이 리튬의 세계 수요는 세 배가 되었고 코발트는 70%, 니켈은 40% 늘었습니다. 국제에너지기구의 전망에 따르면 청정에너지 기술을 위한 광물 수요는 2040년까지 4-6배로 늘어날 것으로 예상됩니다.

그런데 공급은 소수의 공급자에게 고도로 집중되어 있고, 특히 가공과 정련 단계가 그렇습니다. 여기서 유럽에 두 가지 주된 위험이 생깁니다.

첫째는 가격 변동성이고, 이것이 투자 결정을 어렵게 만듭니다. 극단적인 사례이기는 하지만 리튬 가격은 2년에 걸쳐 열두 배로 올랐다가 다시 80% 넘게 떨어졌고, 그 사이에 EU에서 경쟁력 있는 광산이 문을 여는 일이 막혔습니다. 에너지 시장에서는 석유 재고와 가스 저장이 충격을 완화하는 중요한 역할을 하지만, 핵심 광물에는 큰 시장 변동이 생겼을 때 그에 상응하는 장치가 없습니다.

둘째는 핵심 원자재가 지정학적 무기로 쓰일 수 있다는 점입니다. 채굴과 가공의 상당 부분이 EU와 전략적으로 정렬되어 있지 않은 나라에 집중되어 있기 때문입니다. 중국은 니켈과 구리, 리튬과 코발트의 단일 최대 가공국으로 가공 활동의 35-70%를 차지하고 있고, 자신의 시장 지배력을 쓸 의향을 보여 왔습니다. 중국의 수출 제한은 2009년부터 2020년 사이 아홉 배로 늘었습니다. 다변화는 지금까지 거의 진전이 없어서, 3년 전과 비교해 주요 핵심 원자재의 상위 3개 생산국 비중은 그대로이거나 오히려 더 높아졌습니다.

모두가 움직이는데 유럽만 멈춰 있습니다

이런 제약 아래 핵심 원자재는 공급망 확보를 위한 세계적 경쟁의 대상이 되었고, 유럽은 지금 뒤처져 있습니다. 다른 주요 경제권이 독자적 공급망을 확보하고 취약성을 줄이기 위해 움직이고 있기 때문입니다.

• 중국 — 가공과 정련에서의 지배적 위치에 더해 아프리카와 라틴아메리카의 광산 자산에 적극 투자하고 일대일로를 통해 해외 정련에 투자하고 있습니다. 일대일로를 통한 금속·광업 해외 투자는 2023년 상반기에만 100억 달러로 사상 최고를 기록했고, 중국 기업이 소유한 해외 핵심 광물 광산을 두 배로 늘릴 계획입니다.
• 미국 — 인플레이션 감축법과 초당적 인프라법, 국방 예산을 동원해 국내 가공과 정련, 재활용 역량을 규모 있게 키우는 동시에 지정학적 힘을 써서 세계 공급망을 확보하고 있습니다.
• 일본 — 핵심 원자재를 다른 지역에 크게 의존하고 있어 2000년대부터 해외 광산 사업 접근을 늘리는 전략적 접근을 발전시켰습니다. 일본의 금속·에너지안보기구는 세계 각지의 광산·정련 자산에 지분을 투자하고 전략 비축을 관리하며, 최근 경제안보법 도입 이후에는 일본 안에 가공·정련 시설을 개발할 권한도 가집니다.

유럽은 어떤가. 의존 수준은 비슷해서 핵심 광물 수입 대부분을 한두 나라에 크게 기대고 있습니다. 그런데 비슷한 수준의 조율된 접근을 따르지 않고 있습니다. EU에는 탐사에서 재활용까지 공급망의 모든 단계를 아우르는 포괄적 전략이 없고, 경쟁자들과 달리 원자재의 채굴과 거래가 대체로 민간 주체와 시장에 맡겨져 있습니다.

[한국 관점] 드라기가 모범 사례로 든 일본의 금속·에너지안보기구는 한국의 광해광업공단과 역할이 겹칩니다. 해외 자원개발 지분 투자와 비축을 함께 맡는 구조가 같고, 드라기가 EU 핵심원자재 플랫폼을 제안하면서 한국과 일본의 공동구매 모델을 명시적으로 따르라고 적은 대목에서 한국이 참조 대상으로 등장합니다.

다만 한국에서 그 모델은 평탄하지 않았습니다. 2010년대 해외자원개발 투자의 손실과 그 뒤 이어진 축소는 공적 주체가 자원 자산에 지분을 투자하는 방식이 가진 위험을 보여 주었습니다. 유럽이 지금 설계하려는 것은 그 경험 이후의 모델이고, 비축과 공동구매 쪽에 더 무게를 둔다는 점에서 지분 투자 중심이던 과거의 접근과 다릅니다.

실질적인 관심사는 참여 자격입니다. 드라기는 전략적으로 정렬된 다른 구매국과 공동 전략을 개발하자면서 일본과 한국, 호주를 포함한 ‘G7+ 핵심원자재 클럽’을 제안합니다. 수요를 모아 협상력을 만드는 구조에 한국이 포함된다면, 단독으로는 얻기 어려운 가격과 물량 조건을 확보할 통로가 됩니다.

디지털 기술에서의 의존

전략적 의존은 유럽 경제의 디지털화에 필요한 핵심 기술로도 번집니다. EU는 디지털 제품과 서비스, 인프라와 지식재산의 80% 이상을 외국에 의존합니다.

가장 첨예한 것은 반도체입니다. 산업 구조 자체가 소수의 대형 주체에 지배되고 있기 때문입니다. 미국은 칩 설계에, 한국과 대만과 중국은 칩 제조에, 일본과 일부 EU 회원국은 핵심 소재·장비 곧 광학과 화학과 기계에 특화되어 있습니다. 유럽은 공급망의 여러 부분에서 국내 역량이 거의 없습니다. EU에는 현재 22나노미터 이하 공정 노드를 생산하는 파운드리가 없고, 웨이퍼 제조 역량의 75-90%를 아시아에 의존하는데 이는 미국도 마찬가지입니다. 유럽은 칩 설계와 패키징, 조립에서도 역외에 의존하게 되었습니다.

다른 첨단기술에서도 의존은 날카롭습니다. EU의 AI 산업은 가장 앞선 프로세서에 관해 상당 부분 미국의 한 기업이 생산한 하드웨어에 의존하고 있습니다. 미국 기업이 개발하고 운영하는 클라우드 서비스에 대한 유럽의 의존도 막대합니다. 양자컴퓨팅 플랫폼의 경우 EU는 17개 핵심 기술과 부품과 소재에 걸쳐 여섯 가지 핵심 의존을 안고 있고, 이 핵심 요소 대부분에서 기술 주도권은 중국과 미국이 쥐고 있습니다.

통신은 사정이 낫습니다. 유럽은 외국 기술에 덜 의존하고 있고, 상위 EU 공급사들이 통신 장비의 세계 공급에서 좋은 위치를 차지하고 있습니다. 다만 의존이 늘지 않게 하는 일이 중요하며, 특히 EU 네트워크와 시민 데이터의 보안을 훼손할 수 있는 고위험 공급자에 대해 그렇습니다. 현재 14개 회원국은 고위험 공급자에 대한 제한을 전혀 두고 있지 않습니다.

핵심 자원을 확보하는 대외경제정책

취약성을 줄이려면 EU는 핵심 자원 확보에 기반한 진정한 대외경제정책을 발전시켜야 합니다. 단기적으로는 핵심원자재법(CRMA)을 신속하고 온전하게 이행하는 일이 필요하고, 드라기는 여기에 탐사에서 가공과 재활용까지 핵심 광물 공급망의 모든 단계를 아우르는 포괄적 전략을 덧붙이라고 권고합니다.

조달 단계에서 유럽의 위치를 강화하기 위해 제안되는 것이 전용 EU 핵심원자재 플랫폼(Critical Raw Material Platform)입니다. 이 플랫폼은 핵심 소재의 공동구매를 위해 수요를 모아 유럽의 시장 지배력을 활용하고, 생산국과의 공동구매 협상을 조율합니다. 수요를 모으는 방식은 한국과 일본에서 쓰이는 모델을 따릅니다. 또한 미래의 전략 비축을 EU 차원에서 관리해 회원국의 보험 비용을 낮추는 역할도 하는데, 이는 핵심원자재법에 담긴 각국 비축에 대한 느슨한 요청을 넘어서는 수준입니다.

이와 병행해 EU는 핵심 원자재를 위한 ‘자원 외교'(resource diplomacy)를 더 발전시켜야 합니다. 제3국 투자를 촉진하는 글로벌 게이트웨이를 EU의 전략적 수요에 초점을 맞추도록 개선하는 일, 그리고 전략적으로 정렬된 나라의 다른 구매자들과 공동 전략을 개발하는 일이 제안됩니다. 후자의 예가 일본과 한국, 호주를 포함하는 ‘G7+ 핵심원자재 클럽’입니다. EU는 환경적으로 지속가능한 심해 채굴의 잠재력도 신중하게 탐색해야 합니다. 추정에 따르면 해저에는 구리와 티타늄, 망간과 코발트, 니켈과 희토류 원소 등에서 알려진 육상 매장량의 여러 배가 묻혀 있습니다.

국내 자원과 재활용

EU는 채굴과 재활용, 대체 소재 혁신을 통해 국내 자원의 잠재력도 활용해야 합니다. 화석연료와 달리 EU에는 일부 핵심 원자재의 매장지가 있고 포르투갈의 리튬이 그 예입니다. 국내 광산의 개발을 앞당기면 일부 핵심 광물의 수요 전체를 EU가 자체적으로 충족할 수도 있습니다.

인허가 측면에서 핵심원자재법은 이미 ‘전략 사업’에 대한 단축된 인허가 기한을 이행하도록 회원국에 요청하고 있습니다. 채굴 허가는 27개월, 가공은 15개월인데, 현재 절차는 그보다 3-5배 오래 걸립니다. 드라기는 인허가 속도를 더 높이기 위한 추가 조치를 권고하는데, 전략 사업에 배정될 인력 자원을 미리 정해 행정 역량을 늘리는 방식이 그 예입니다.

공급의 다른 축은 재활용입니다. 수명을 다한 전기차와 풍력발전기를 비롯한 제품에 들어 있는 소재는 재활용을 통해 끌어낼 수 있는 또 하나의 공급원입니다. 추정에 따르면 EU는 2050년 청정기술에 필요한 금속 수요의 절반에서 4분의 3 이상을 역내 재활용으로 충족할 수 있습니다. 그래서 폐기물과 순환성을 위한 진정한 단일시장을 세우라는 권고가 나옵니다. 이 목표를 달성하려면 핵심 원자재 폐기물의 2차 시장을 강화하고, 폐기물 수집과 운송에 관한 기존 법률을 효과적으로 집행해 규모를 쌓을 수 있게 하며, 폐기물에 대한 EU 수출 통제를 조율해야 합니다.

마지막 축은 대체입니다. 대체 소재나 공정을 위한 R&I를 강화하는 일이 핵심 원자재를 대체하는 데 결정적입니다. 드라기가 든 사례는 AI와 관련됩니다. 미국 기술기업들이 최근 연방 연구소들과 힘을 합쳐 AI를 활용해 배터리의 리튬 함량을 70% 줄일 수 있는 신소재를 개발했습니다.

반도체와 통신에서의 전략

전략 산업에 대해 EU는 국내 생산 역량을 강화하고 핵심 네트워크 인프라를 보호하는 조율된 전략을 추구해야 합니다. 드라기는 현실을 먼저 인정합니다. 필요한 투자 수준을 생각하면 EU가 대형 파운드리를 소유하는 일은 현 단계에서 비현실적일 수 있다는 것입니다. 대신 유럽은 반도체 혁신을 강화하고 가장 앞선 칩 영역에서의 존재감을 키우는 공동의 노력을 극대화해야 합니다. 그가 제안하는 공동 전략은 네 요소로 구성됩니다.

• 혁신 자금과 시험 시설 — 기존 우수 거점 인근에 시험 연구소를 설립하고 혁신에 자금을 댑니다.
• 팹리스 지원 — 칩 설계에서 활동하는 팹리스 기업과 선별된 전략 영역의 파운드리에 보조금이나 연구개발 세액공제를 제공합니다.
• 범용 칩 — 주류 칩의 혁신 잠재력을 지원합니다.
• 후공정 조율 — 후공정 3D 첨단 패키징과 첨단 소재, 마감 공정에서 EU의 노력을 조율합니다.

재원 구조에도 문제가 있습니다. 유럽 반도체법 제안 이후 EU에서 발표된 산업적 배치 투자는 약 1,000억 유로이고 대부분 국가보조 통제 아래 회원국이 지원했습니다. 그런데 파편화된 접근은 우선순위와 수요 요건의 조율을 약화시키고 국내 생산자의 규모 부족을 낳으며, 그 결과 더 혁신적인 반도체 영역에 투자할 역량을 떨어뜨릴 위험이 있습니다. 그래서 드라기는 새로운 ‘패스트트랙’ 유럽 공동이익 중요프로젝트가 뒷받침하는 반도체 전용 EU 예산 배정을 중앙화해 신설하라고 제안합니다. 이 수단을 쓰면 EU 예산의 공동 재원 조달과 반도체 사업의 승인 기간 단축이 함께 따라옵니다.

통신에 대해서는 기술 조달에서 안보 고려를 강화하라고 권고합니다. 앞으로의 모든 입찰에서 주파수 할당 시 EU의 신뢰할 수 있는 공급자 사용을 우대하는 방식, 그리고 통상 협상에서 EU에 기반을 둔 통신 장비 공급자를 전략적 대상으로 홍보하는 방식입니다.

[관점] 이 절에서 드라기가 선을 긋는 방식은 주목할 만합니다. 반도체에서 그는 유럽이 대형 파운드리를 소유하는 일이 비현실적이라고 명시적으로 인정하고, 클라우드에서도 미국 공급자에 맞설 도전자를 키우기에는 늦었다고 적었습니다. 전략적 자율성을 말하면서 동시에 자율성의 한계를 숫자로 긋는 드문 문서입니다.

이 절제는 자원 배분의 논리에서 나옵니다. 모든 영역에서 자립하려 하면 한정된 재원이 흩어져 어디에서도 규모에 도달하지 못합니다. 그래서 그는 설계와 소재·장비, 후공정 패키징처럼 유럽이 이미 자리를 가진 지점에 집중하자고 말합니다.

다만 이 접근은 한 가지를 전제합니다. 포기한 영역에 대한 접근이 계속 보장된다는 전제입니다. 그가 1장의 통상정책 원칙에서 미국과의 디지털 교역 장벽을 낮게 유지하는 일을 최신 AI 모델과 프로세서 접근의 열쇠라고 적은 것과 이 절의 절제는 한 묶음으로 읽혀야 합니다. 접근이 끊기는 순간 이 전략의 전제도 함께 무너집니다.

방위와 우주의 산업 역량

돈도 적고, 쓰는 곳도 다릅니다

유럽 방위산업은 낮은 국방 지출만이 아니라 기술 개발에 대한 집중 부족에도 시달리고 있습니다. 드라기는 이 부문의 강점부터 인정합니다. 유럽 방위 부문은 세계적으로 경쟁력이 있어 2022년 연간 매출 1,350억 유로를 기록했고 수출 물량도 탄탄합니다. 일부 EU 제품과 기술은 미국이 생산하는 것보다 품질이 우수하거나 최소한 동등한데, 주력 전차와 재래식 잠수함, 해군 조선 기술과 수송기가 그런 예입니다.

그럼에도 EU 방위산업은 두 전선에서 역량 격차를 겪고 있습니다. 첫째, 전체 수요가 더 낮습니다. EU의 총 국방 지출은 미국의 약 3분의 1 수준입니다. 둘째, EU의 지출은 혁신에 덜 집중되어 있습니다. 방위는 파괴적 혁신을 특징으로 하는 고도의 기술 산업이어서, 전략적 균형을 유지하려면 막대한 연구개발 투자가 필요합니다.

대비가 극명합니다. 미국은 2014년 이후 다른 모든 군사 지출 범주보다 연구개발 지출을 우선해 왔습니다. 2023년에는 연구·개발·시험·평가에 1,300억 유로, 곧 1,400억 달러를 배정했는데 이는 전체 국방 지출의 약 16%에 해당합니다. 이 범주는 국방 예산에서 상대적 증가율도 가장 컸습니다. 유럽에서는 2022년 방위 연구개발 총액이 107억 유로로 전체 지출의 4.5%에 그쳤습니다. 모든 전략 영역에서 복잡한 차세대 방위 체계는 개별 EU 회원국의 역량을 넘어서는 막대한 연구개발 투자를 요구합니다.

파편화가 전장에서 드러날 때

유럽 방위산업은 파편화되어 있어 규모가 제한되고 현장에서의 작전 효과도 떨어집니다. EU 방위산업 지형은 상대적으로 작은 국내 시장에서 활동하는 각국 기업들로 주로 채워져 있습니다. 드라기는 파편화가 낳는 주요 과제를 둘로 정리합니다.

첫째는 규모의 결핍입니다. 방위는 투자 주기가 길고 자본집약적인 부문이라 규모가 긴요한데 산업에 그 규모가 없습니다. 그 결과 EU 회원국들이 국방 지출을 크게 늘릴 경우 공급 위기가 생길 수 있습니다. 제약된 유럽 방위장비 시장에서 회원국들이 서로 경쟁하게 되기 때문입니다.

둘째는 표준화와 상호운용성의 결여이고, 이 문제는 우크라이나 지원 과정에서 그대로 드러났습니다. 155밀리 포병 한 품목만 보더라도 EU 회원국들은 자국 재고에서 열 가지 서로 다른 유형의 곡사포를 우크라이나에 제공했고, 일부는 변형까지 달라 우크라이나군에 심각한 군수 지원의 어려움을 안겼습니다. 다른 제품에서도 마찬가지여서, 서문에서 이미 등장한 대로 EU 회원국들은 열두 가지 주력 전차를 운용하는 반면 미국이 생산하는 전차는 한 가지입니다.

[관점] 전차 열두 종과 곡사포 열 종이라는 숫자는 조달 효율의 문제로만 읽히기 쉽지만, 드라기가 우크라이나 사례를 든 이유는 다른 데 있습니다. 파편화의 비용이 회계장부가 아니라 전장에서 청구된다는 점을 보여 주기 때문입니다.

각국이 서로 다른 장비를 쓰는 이유는 비합리적 선택이 아니라 합리적 선택의 축적입니다. 방위산업은 고용과 기술 기반을 함께 뜻하므로 각국 정부에 자국 기업의 제품을 사는 일은 산업정책이기도 했습니다. 27번의 합리적 결정이 모여 하나의 비합리적 결과를 만든 전형적인 구성의 오류입니다.

그래서 표준화 요구는 기술 규격의 문제가 아니라 각국이 자국 방위산업 기반을 일부 포기하라는 요구가 됩니다. 드라기가 통합과 공동조달을 함께 제안하는 것도, 잃는 쪽에 보상이 없으면 합의가 불가능하다는 판단으로 읽힙니다.

우주에서 밀려나기 시작한 유럽

EU는 훨씬 낮은 재원 수준에도 세계적 수준의 우주 부문을 길러 냈지만 이제 뒤처지기 시작했습니다. EU는 핵심 우주 인프라를 직접 재원 조달하고 소유하고 관리합니다. 대부분 영역에서 다른 우주 강국과 대등한 기술 역량을 갖춘 세계적 수준의 전략 자산과 능력을 길러 냈습니다. 위성항법에서 갈릴레오(Galileo)는 군사 응용을 포함해 가장 정확하고 안전한 위치·시각 정보를 제공하고, 지구관측에서 코페르니쿠스(Copernicus)는 환경·기후변화 감시와 재난 관리, 안보를 포함해 세계에서 가장 포괄적인 데이터를 제공합니다.

그런데 잃은 자리도 있습니다. EU는 상업 발사체(아리안 4-5)와 정지궤도 위성에서 선도적 시장 지위를 잃었습니다. 전략 프로그램인 갈릴레오의 위성을 쏘아 올리기 위해 일시적으로 스페이스X(Space X) 로켓에 의존해야 했습니다. EU는 로켓 추진과 통신용 메가 컨스텔레이션, 위성 수신기와 응용 분야에서도 미국에 뒤처져 있는데, 이 마지막 영역은 다른 우주 부문보다 훨씬 큰 시장입니다.

방위산업과 마찬가지로 우주 부문도 주요 경쟁자와의 뚜렷한 투자 격차에 시달립니다. 지난 40년 동안 투자는 미국 수준의 15-20% 범위에 머물렀습니다. 2023년 유럽의 우주 분야 공공지출은 150억 달러로 미국의 730억 달러와 대비됩니다. 중국은 앞으로 몇 년 안에 유럽을 추월해 2030년까지 200억 달러 규모의 지출에 도달할 것으로 예상됩니다.

공동조달이 작동하지 않는 구조

방위와 우주 두 산업 모두에서 유럽의 공공 지출이 충분히 모이지 않고 조율되지 않는다는 점이 산업 파편화를 가중시킵니다. 2022년 유럽의 공동조달은 방위장비 조달 지출의 18%에 그쳤는데, 이는 유럽방위청(EDA) 틀에서 합의한 35%라는 기준에 크게 못 미칩니다.

이 조율의 부재는 EU 방위산업에 악순환을 만듭니다. 회원국 사이에서 수요가 모이지 않으면 산업이 장기 수요를 예측하고 공급을 늘리기가 더 어려워지고, 그것이 다시 수요를 충족할 전체 역량을 떨어뜨리며 산업에서 주문과 기회를 빼앗습니다. 그 결과 방위 조달은 EU 밖으로 흘러갑니다. 2022년 6월부터 2023년 6월 사이 조달 지출의 78%가 역외 공급자에게 갔고 그중 63%가 미국으로 갔습니다.

반대의 증거도 있습니다. EU 회원국들이 조직하고 협력할 때는 결과가 좋습니다. A330 다목적 공중급유수송기가 그 예인데, 참여국이 자원을 모으고 운영·정비 비용을 분담하는 협력 사업으로 개발되었습니다.

우주 부문 역시 회원국 사이의 수요 집적과 투자 조율이 부족해 발목이 잡혀 있습니다. 여기에 더해 유럽우주청(ESA)은 ‘지리적 배분'(geographical return) 원칙에 따라 운영되는데, 이는 각 회원국에 우주 프로그램 산업 계약을 통해 그 나라가 기구에 낸 재정 기여와 비슷한 금액을 투자한다는 뜻입니다. 이 원칙은 공급망의 불가피한 파편화와 상대적으로 작은 시장에서의 불필요한 역량 중복, 그리고 가장 경쟁력 있는 산업 주체와 실제 자원 배분 사이의 불일치를 낳습니다.

해설 지리적 배분은 유럽우주청이 회원국의 참여를 끌어내기 위해 설계한 장치입니다. 돈을 낸 만큼 자국 기업이 계약을 따 간다는 보장이 있어야 각국 의회가 예산을 승인하기 때문입니다.

문제는 이 보장이 경쟁을 대체한다는 데 있습니다. 가장 잘하는 기업이 아니라 기여금이 남아 있는 나라의 기업에 일이 돌아가고, 작은 나라에도 최소한의 산업 기반을 만들어 주기 위해 같은 설비가 여러 나라에 중복으로 생깁니다. 재원이 넉넉하던 시절에는 통합을 유지하는 비용으로 감당할 수 있었지만, 미국과의 지출 격차가 다섯 배에 이르는 지금은 같은 설계가 경쟁력의 제약이 됩니다.

수요를 모으고 자산을 통합하기

공동의 유럽 지출이 없는 상황에서 방위 부문의 정책 행동은 수요를 모으고 산업 방위 자산을 통합하는 데 초점을 맞춰야 합니다. 단기적으로는 유럽 방위산업전략과 그에 연계된 유럽 방위산업 프로그램을 신속하게 이행해야 합니다. 특히 회원국 집단 사이에서, 적어도 그렇게 하기로 선택한 나라들 사이에서 수요 집적을 대폭 늘리고 공동 방위조달의 비중을 높이는 일이 긴요합니다.

중기적으로는 EU 방위산업정책을 발전시킬 추가 조치가 권고됩니다. 이 정책은 방위 자산의 구조적인 국경 간 통합과 EU 산업 역량의 선별적 통합·결합을 뒷받침하며, 규모와 표준화와 상호운용성을 높인다는 목적을 명시적으로 내겁니다. EU 경쟁정책은 규모 확대가 효율을 가져오거나 세계적으로 경쟁력 있는 투자를 실현할 수 있는 경우에 이런 통합을 가능하게 해야 합니다. 여기에 더해 EU 국방 지출이 늘어나는 만큼 조달에서 유럽 우대 원칙을 강화해 방위산업의 통합과 기술 혁신을 뒷받침하고, 늘어나는 수요의 최소한의 몫이 해외로 흘러가지 않고 유럽 기업에 집중되도록 해야 합니다.

전체 방위 투자를 늘려야 한다는 시급한 과제와 함께, EU 차원에서 방위 연구개발을 위한 협력과 자원 결집을 강화할 강한 근거도 있습니다. 방위 부문 전반은 EU 자본시장을 심화하는 조치에서 혜택을 보겠지만, 혁신적인 방위 중소기업에는 추가 지원이 필요합니다. 관련 조치로는 방위 투자를 배제해 온 유럽투자은행 그룹의 대출 정책을 수정하는 일, 그리고 방위 제품 금융에 관한 EU의 환경·사회·지배구조 틀을 명확히 하는 일이 있습니다.

방위 연구개발은 그중에서도 특별한 접근이 필요한 지출 범주입니다. 현재 EU는 연간 약 10억 유로를 방위 연구개발에 투자하는 데 그치고 투자의 대부분은 회원국 차원에서 이뤄집니다. 그러나 새롭거나 기술적으로 복잡한 여러 영역은 범유럽적 조율을 요구합니다. 드론과 극초음속 미사일, 지향성 에너지 무기, 방위 인공지능, 해저전과 우주전이 그런 영역입니다. 어떤 회원국도 이 기술들의 주도권을 유지하는 데 필요한 모든 역량과 인프라를 혼자서 효과적으로 재원 조달하고 개발하고 생산하고 유지할 수 없습니다. 동시에 방위 연구개발이 경제의 다른 부문과 민간 자금 연구개발에 남기는 파급 효과는 큽니다. 그래서 드라기는 유럽의 연구개발 재원을 늘리는 동시에 공동 이니셔티브에 집중하라고 권고하며, 새로운 이중용도 프로그램과 필요한 산업 협력을 조직할 ‘유럽 방위 공동이익 사업'(European Defence Projects of Common Interest)을 통해 이 접근을 발전시킬 수 있다고 봅니다.

우주를 위한 진정한 단일시장

유럽 우주 부문은 거버넌스와 투자 규칙의 갱신, 그리고 우주를 위한 진정한 단일시장 안에서 공공 지출의 더 큰 조율에서 혜택을 볼 수 있습니다.

• 지리적 배분의 폐지 — 유럽우주청의 지리적 배분 원칙을 점진적으로 없애야 합니다. 조달 규칙은 산업 경쟁의 결과와 최선의 공급자 선택을 반영해야 하고, 자원은 참여 주체의 소재지와 무관하게 중대한 과학적·기술적 진전의 잠재력을 입증한 사업에 집중되어야 합니다.
• 단일시장의 구축 — 이 과정에는 공통 표준과 면허 요건의 조화를 갖춘 기능하는 우주 단일시장의 수립이 따라야 하며, 이는 계획된 EU 우주법과 궤를 같이합니다.
• 우주산업기금 — 다목적 우주산업기금(Space Industrial Fund)을 설립해 집행위원회가 ‘앵커 고객’으로서 우주 서비스와 제품을 공동 구매하고 핵심 기술에 자금을 대도록 해, EU 산업 기반이 역량을 키우도록 도와야 합니다.
• 공동 프로그램 — 우주 연구·혁신의 공동 전략 우선순위는 새로운 대형 EU 공동 프로그램의 개발을 위한 조율과 재원, 자원 결집의 확대로 뒷받침되어야 합니다.
• 중소기업과 신생 기업 — 방위 부문과 마찬가지로 혁신적인 EU 우주 중소기업과 스타트업, 스케일업의 성장은 자금 접근성 개선과 표적화된 유럽 우대 규칙의 도입으로 가능해져야 합니다.

[한국 관점] 방위산업에서 한국의 위치는 이 절의 서술과 거울상입니다. 유럽이 파편화 탓에 규모와 표준화를 잃었다면, 한국은 단일 국가 조달 체계 안에서 소수 업체가 생산하는 구조라 표준화와 생산 규모의 문제가 상대적으로 작습니다. 유럽이 재고를 비우고 공동조달을 서두르는 국면에서 한국 방산 수출이 성과를 낸 배경에도 이 차이가 있습니다.

다만 드라기의 권고는 그 창을 좁히는 방향입니다. 조달에서 유럽 우대 원칙을 강화해 늘어나는 수요의 최소한의 몫이 해외로 흘러가지 않게 하라는 대목, 그리고 역외 조달 78%라는 수치를 문제로 제기하는 대목이 그렇습니다. 지금의 수출 호조가 유럽의 역량 공백에 기댄 한시적 기회인지, 아니면 현지 생산과 기술 협력으로 전환해 자리를 굳힐 수 있는 기회인지가 갈리는 지점입니다.

우주 부문의 지리적 배분 논의도 참고할 만합니다. 지역 안배를 전제로 사업을 배분하면 공급망이 쪼개지고 역량이 중복된다는 진단은, 국내 우주·항공 사업에서 지역 유치 경쟁과 산업 효율 사이의 긴장을 다룰 때 같은 질문을 던집니다.

투자 재원을 어떻게 마련할 것인가

저축은 많은데 투자는 적은 역설

EU가 목표를 달성하는 데 필요한 자금 수요는 막대한데, 풍부한 민간 저축에도 불구하고 생산적 투자는 부진합니다. 집행위원회의 최신 추정에 따르면 이 보고서가 제시한 목표를 달성하려면 연간 최소 7,500억-8,000억 유로의 추가 투자가 필요하고, 이는 2023년 EU GDP의 4.4-4.7%에 해당합니다. 비교하자면 1948년부터 1951년까지 마셜플랜에 따른 투자는 EU GDP의 1-2%에 해당했습니다. 이만한 증가를 실현하려면 EU의 투자 비중이 현재 GDP의 약 22%에서 약 27%로 뛰어야 하고, 이는 대부분의 큰 EU 경제에서 수십 년에 걸쳐 진행된 하락을 되돌리는 일입니다.

그런데 EU의 생산적 투자는 이 과제에 부응하지 못하고 있습니다. 여기서 생산적 투자란 총고정자본형성에서 주거 투자를 뺀 것을 가리킵니다. 글로벌 금융위기(GFC) 이후 EU와 미국의 민간 생산적 투자 사이에는 상당하고 지속적인 격차가 벌어졌습니다. 같은 기간 두 경제의 민간 투자 격차는 더 높은 정부 투자로 상쇄되지도 않았습니다. 정부 투자 역시 글로벌 금융위기 이후 떨어졌고 GDP 대비로 EU가 미국보다 지속적으로 낮은 수준에 머물러 왔습니다.

역설은 저축에 있습니다. EU 가계는 더 높은 투자를 뒷받침할 풍부한 저축을 제공하지만, 현재 그 저축이 생산적 투자로 효율적으로 흘러가지 않고 있습니다. 2022년 EU 가계 저축은 1조 3,900억 유로로 미국의 8,400억 유로를 크게 웃돌았습니다. 그런데도 EU 가계는 미국 가계보다 자산이 상당히 적은데, 금융시장에서 보유 자산에 대해 받는 수익률이 더 낮기 때문입니다.

해설 저축이 많은데 자산이 적다는 말은 모순처럼 들리지만 복리의 산수를 생각하면 간단합니다. 매년 더 많이 떼어 두더라도 그 돈이 예금과 채권에 머물러 낮은 수익률을 내면, 주식과 펀드를 통해 성장의 과실을 받는 쪽보다 시간이 갈수록 뒤처집니다.

이 간극은 개인의 선택 문제만이 아닙니다. 유럽 가계의 연금 자산 대부분이 공적 부과방식 사회보장제도에 대한 청구권 형태로 존재하기 때문에, 자본시장을 거쳐 기업의 성장과 연결될 돈 자체가 적습니다. 저축을 투자로 연결하는 배관이 좁다는 뜻이고, 드라기가 자본시장동맹과 연금을 같은 문단에서 다루는 이유가 여기 있습니다.

감당할 수는 있지만 공적 지원 없이는 안 됩니다

EU는 유럽 경제의 자원을 과도하게 늘리지 않고도 이 투자 수요를 감당할 수 있지만, 민간 부문이 계획에 자금을 대려면 공적 지원이 필요합니다. 집행위원회와 국제통화기금 조사부는 다국가 모형을 써서 GDP의 약 5%에 해당하는 지속적인 EU 투자 밀어붙이기 시나리오를 시뮬레이션했습니다. 결과는 이 규모의 투자가 15년 안에 산출을 약 6% 늘린다는 것입니다. 공급이 수요보다 더 천천히 조정되기 때문에, 곧 추가 자본이 쌓이는 데 시간이 걸리기 때문에 전환 국면에서는 일부 인플레이션 압력이 생기지만 그 압력은 시간이 지나며 흩어집니다.

문제는 그 돈을 어디서 끌어오느냐입니다. 역사적으로 유럽에서 생산적 투자의 약 5분의 4는 민간이, 나머지 5분의 1은 공공이 담당해 왔습니다. GDP의 약 4%에 해당하는 민간 투자를 시장 금융만으로 조달하려면 민간의 자본비용이 낮아져야 하는데, 집행위원회 모형에서 그 폭은 약 250베이시스포인트입니다. 자본시장동맹의 완성 같은 자본시장 효율 개선이 민간 자금조달 비용을 낮추리라 기대되지만 그 폭은 훨씬 작을 가능성이 큽니다. 따라서 직접적인 정부 투자에 더해, 민간 투자를 끌어낼 재정적 유인이 계획의 재원 조달에 필요해 보입니다.

이 재정 유인은 공공재정에 어느 정도 영향을 주지만 생산성 향상이 그 비용을 줄일 수 있습니다. 투자 관련 정부 지출이 다른 곳의 예산 절감으로 상쇄되지 않으면, 투자 계획이 산출에 긍정적 효과를 온전히 내기 전까지 기초재정수지가 일시적으로 나빠질 수 있습니다. 그러나 보고서의 전략과 개혁이 병행된다면 투자 밀어붙이기는 EU 총요소생산성의 상당한 증가를 동반하게 됩니다. 총요소생산성이 크게 늘면 정부 예산수지가 개선되어 계획 이행의 전환 비용이 크게 줄어드는데, 다만 추가 세수가 다른 용도로 전부 쓰이지 않는다는 조건이 붙습니다. 총요소생산성 수준이 10년 안에 2% 높아지면 계획 이행에 필요한 재정 지출, 곧 투자 보조금과 정부 투자의 최대 3분의 1을 메울 수 있습니다. 드라기는 EU와 미국의 현재 총요소생산성 격차가 20%라는 점을 감안하면 2% 상승은 완만한 수준으로 볼 수 있다고 덧붙입니다.

자본시장이 쪼개져 있습니다

유럽의 금융중개가 덜 효율적인 핵심 이유는 자본시장이 파편화되어 있고 저축이 자본시장으로 흘러드는 양이 적다는 데 있습니다. 집행위원회가 자본시장동맹(CMU)을 세우기 위해 여러 조치를 도입했지만 세 가지 단층선이 남아 있습니다.

• 단일 규제기관의 부재 — EU에는 단일한 증권시장 규제기관과 거래의 모든 측면을 아우르는 단일 규정집이 없고, 감독 관행과 규제 해석의 편차가 여전히 큽니다.
• 청산·결제 환경 — 유럽의 사후거래 환경은 미국보다 훨씬 덜 통일되어 있습니다.
• 조세와 도산 제도 — 원천징수세에서 최근 진전이 있었지만 회원국 사이의 조세와 도산 제도는 상당 부분 정렬되지 않은 채입니다.

여기에 장기 자본의 공급 부족이 겹칩니다. 주된 원인은 연기금의 미발달입니다. 2022년 기준 EU의 연금자산은 GDP의 32%에 불과한 반면 미국은 총자산이 GDP의 142%, 영국은 100%였습니다. 이 차이는 유럽 가계의 연금 자산 대부분이 공적 부과방식 사회보장제도에 대한 청구권 형태를 띤다는 사실을 반영합니다. EU 연금자산은 사적 연금제도가 더 발달한 소수 회원국에 고도로 집중되어 있어서, 네덜란드와 덴마크와 스웨덴을 합치면 EU 연금자산의 62%를 차지합니다.

그 거울상이 은행 의존입니다. EU는 은행 금융에 지나치게 의존하는데, 은행은 혁신적 사업에 자금을 대는 데 덜 적합하고 여러 제약도 안고 있습니다. 글로벌 금융위기와 뒤이은 은행의 디레버리징으로 유럽에서 자본시장과 비은행 금융의 역할이 커졌지만, 은행 대출은 여전히 기업의 가장 중요한 외부 자금원입니다. 그런데 은행은 혁신 기업에 자금을 대는 데 통상 적합하지 않습니다. 이들을 선별하고 감시할 전문성이 부족하고, 대체로 무형인 담보의 가치를 평가하는 데 어려움을 겪기 때문입니다. 엔젤 투자자와 벤처캐피털, 사모펀드 공급자와 비교하면 특히 그렇습니다.

유럽 은행 자체의 문제도 있습니다. 미국 은행보다 수익성이 낮은데, 큰 이유는 미국 은행이 더 깊은 자본시장에서 영업하며 더 높은 순수수료이익을 얻기 때문입니다. 미완성된 은행동맹(Banking Union) 탓에 규모도 미국 은행에 못 미칩니다. 대출 역량을 제약하는 특정한 규제 장애물도 있습니다. 특히 EU 은행은 미국 은행만큼 유동화(securitisation)에 기댈 수 없습니다. 2022년 EU의 연간 유동화 발행액은 GDP의 0.3%에 그친 반면 미국은 4%였습니다. 유동화는 일부 위험을 투자자에게 이전하고 자본을 풀어 추가 대출을 가능하게 함으로써 은행 대차대조표를 더 유연하게 만듭니다. EU라는 맥락에서는 자본시장 통합 부족의 대체재 역할도 할 수 있습니다. 은행이 서로 다른 회원국에서 생긴 대출을 묶어 표준화되고 거래 가능한 자산으로 만들면 비은행 투자자도 사들일 수 있기 때문입니다.

EU 예산의 세 가지 제약

공공과 민간 투자에 대한 EU의 지원은 예산의 크기와 초점의 부재, 그리고 위험에 대한 지나치게 보수적인 태도에 제약되어 있습니다.

크기부터 봅니다. EU의 연간 예산은 작아서 EU GDP의 1%를 조금 넘는 수준인 반면 회원국 예산은 합치면 50%에 가깝습니다. 초점도 전략적 우선순위에 맞춰져 있지 않습니다. 개혁 시도에도 불구하고 2021-2027년 다년도재정프레임워크에서 결속정책과 공동농업정책에 배정된 비중은 각각 30.5%와 30.9%입니다. 게다가 EU 예산은 50개에 가까운 지출 프로그램으로 쪼개져 있어 대형 범유럽 사업에 필요한 규모에 도달하지 못합니다. 민간 주체에게 EU 자금 접근은 복잡하고 관료적이며, 새 정책 우선순위를 수용하거나 예상치 못한 전개에 대응할 여지도 제한적입니다.

위험 선호도 문제입니다. 위험분담 수단을 통해 민간 투자를 동원할 EU 예산의 역량이 지나치게 낮은 위험 선호에 발목이 잡혀 있습니다. 현재 운영 중인 최대 위험분담 수단은 인베스트EU(InvestEU) 프로그램인데, 유럽투자은행 그룹 같은 이행 파트너들이 여전히 투자의 저위험 영역에 주로 집중하고 있습니다. 마지막으로 차세대EU(NGEU) 프로그램에 따른 EU 차입금 상환이 2028년에 시작되어 연간 300억 유로를 차지하게 됩니다. 새로운 자체 재원에 관한 결정이 없다면 EU 차원의 실질 지출 여력은 이자와 원금 상환에 의해 기계적으로 줄어듭니다.

공동 안전자산이라는 논거

공동 안전자산의 발행이 자본시장동맹을 훨씬 쉽게 달성하고 더 완전하게 만들어 주리라는 점은 의문의 여지가 없다고 드라기는 말합니다. 그 이유를 넷으로 정리합니다.

• 기준금리의 제공 — 핵심 벤치마크를 제공해 회사채와 파생상품의 균일한 가격 결정을 가능하게 하고, 그 결과 EU 전역에서 금융상품이 표준화되며 시장이 더 투명하고 비교 가능해집니다.
• 안전 담보 — 모든 회원국과 모든 시장 영역에서, 중앙청산소의 활동과 은행 간 유동성 교환에서, 국경을 넘어서도 쓸 수 있는 안전 담보를 제공합니다.
• 유동성과 국제적 지위 — 세계 투자자를 끌어들이는 크고 유동성 높은 시장을 제공해 EU 전역의 자본비용을 낮추고 금융시장을 더 효율적으로 만들며, 다른 중앙은행이 보유하는 국제 유로 준비자산의 기초가 되어 준비통화로서 유로의 역할을 강화합니다.
• 가계의 접근 — 모든 유럽 가계에 공통 가격으로 접근 가능한 안전하고 유동적인 소매 자산을 제공해, 정보 비대칭과 소매 자금 배분의 ‘자국 편향'(home bias)을 줄입니다.

생산성 증가를 최대화하고 다른 유럽 공공재에 자금을 대려면 EU 차원의 공동 투자 재원이 필요합니다. 정부가 이 보고서의 전략을 더 많이 이행할수록 생산성 증가는 커지고 민간 투자를 지원하고 스스로 투자하는 재정 비용을 감당하기도 쉬워집니다. 특정 사업에 대한 공동 재원 조달은 전략의 생산성 효과를 최대화하는 열쇠인데, 돌파형 연구와 AI를 경제에 심기 위한 인프라에 대한 투자가 그 예입니다. 동시에 공동의 행동과 재원 없이는 과소 공급될 다른 공공재도 있습니다. 전력망과 연계선 투자, 방위장비 공동조달과 방위 R&I 재원이 그렇습니다. 마지막으로 회원국이 정책에서 더 가깝게 수렴하려면, 단일시장이든 기후와 혁신과 방위와 우주와 교육이든 규제와 유인이 모두 필요하고 유인에는 공동 재원이 따릅니다. 다만 드라기는 단서를 답니다. 전략이 온전히 이행되지 않고 생산성 증가가 살아나지 않는다면, 전환에 자금을 대는 일을 더 현실적인 제안으로 만들기 위해 더 넓은 범위의 공공 채무 발행이 필요해질 수 있다는 것입니다.

공동 투자 사업에 자금을 대기 위한 공동 안전자산 발행은 기존 전례를 따를 수 있지만, 그런 근본적 조치에 수반되는 모든 안전장치가 함께해야 합니다. 공동 안전자산의 사용에는 차세대EU의 재원 조달이라는 확립된 선례가 있습니다. 현재 상황은 덜 극적일 뿐 똑같이 심각합니다. 그러나 이런 자산을 더 체계적으로 발행하려면 공동 채무의 증가가 더 지속 가능한 국가채무 경로와 짝을 이루도록 보장하는 더 강한 재정준칙이 필요합니다. 그래야 모든 EU 회원국이 자국 공공채무의 지속가능성을 예단하지 않으면서 그런 자산에 기여할 수 있습니다. 발행은 또한 임무와 사업에 특정된 채로 남아야 합니다.

[관점] 공동 안전자산은 이 보고서에서 정치적으로 가장 무거운 제안이고, 드라기가 가장 조심스럽게 쓴 대목이기도 합니다. 네 가지 논거는 모두 금융시장의 기능에 관한 것이고, 재정 이전이라는 단어는 한 번도 나오지 않습니다.

이 구성은 의도적으로 보입니다. 공동 채무를 둘러싼 유럽의 20년 논쟁은 언제나 북유럽이 남유럽의 빚을 대신 갚느냐는 질문으로 수렴했습니다. 드라기는 그 질문을 우회해, 공동 안전자산이 없으면 유로가 기준금리도 담보자산도 준비통화 지위도 온전히 갖지 못한다는 기술적 결핍의 문제로 재구성합니다.

그러면서도 안전장치를 먼저 내겁니다. 더 강한 재정준칙, 임무와 사업에 한정된 발행이 그것입니다. 전직 중앙은행 총재가 공동 채무를 권고하면서 동시에 재정 규율 강화를 조건으로 다는 구조인데, 두 요구가 같은 속도로 받아들여질지는 전혀 다른 문제입니다.

민간과 공공 자금을 규모 있게 동원하기

민간 자본을 풀어내려면 EU는 더 강한 연금 체계가 뒷받침하는 진정한 자본시장동맹을 구축해야 합니다. 핵심 축으로 유럽증권시장감독청은 각국 규제기관을 조율하는 기구에서 모든 EU 증권시장의 단일 공통 규제기관으로 전환해야 하며, 미국 증권거래위원회와 비슷한 형태입니다. 그런 기관으로 바꾸는 데 긴요한 단계는 유럽증권시장감독청의 거버넌스와 의사결정 과정을 ECB 정책이사회와 비슷한 선으로 수정해, 회원국의 국가적 이해로부터 가능한 한 떼어 놓는 일입니다.

도산 제도의 조화도 채권자 서열 차이가 만드는 파편화를 없애는 데 결정적이고, EU는 국경 간 투자에 대한 조세 장애를 계속 제거해야 합니다. 이 조치들은 청산과 결제의 중앙화를 촉진하기도 쉽게 만듭니다. 궁극적으로 EU는 모든 증권 거래에 대해 단일 중앙청산소(CCP)와 단일 중앙예탁기관(CSD)을 만드는 것을 목표로 삼아야 합니다. 작은 청산기관에는 통합의 혜택이 크지 않을 수 있으므로, 현실적인 통합 경로는 가장 큰 중앙청산소와 중앙예탁기관을 먼저 통합한 뒤 그 중력에 작은 기관들이 끌려오게 하는 방식에서 시작할 수 있습니다. EU는 가계 저축을 생산적 투자로 더 잘 흘려보내야 하고, 가장 쉽고 효율적인 방법은 연금 같은 장기 저축상품을 통하는 것입니다. 자본시장으로 들어가는 자금 흐름을 늘리려면 EU는 일부 회원국의 성공 사례를 본떠 2층 연금제도를 제공해 소매 투자자를 유인해야 합니다.

은행 부문의 자금 공급 역량을 늘리려면 EU는 유동화를 되살리고 은행동맹을 완성해야 합니다. 드라기는 집행위원회가 유동화 자산에 대한 건전성 요건을 조정하는 제안을 내놓으라고 권고합니다. 실제 위험을 반영하지 못하는 단순하고 투명하며 표준화된 범주에 대해서는 자본 부과를 줄여야 합니다. 병행해 EU는 유동화 자산의 투명성과 실사 규칙을 재검토해야 하는데, 이 규칙들은 다른 자산군에 비해 상대적으로 높아 매력을 떨어뜨립니다. 다른 경제권이 해 온 것처럼 전용 유동화 플랫폼을 세우면 시장을 심화하는 데 도움이 되고, 특히 선순위 손실 트랑슈에 대한 잘 설계된 공적 보증 같은 표적화된 공적 지원이 뒷받침하면 더 그렇습니다. EU는 다가올 바젤 III 이행 가능성을 함께 고려해, 현재의 건전성 규제가 강하고 국제적으로 경쟁력 있는 은행 체계를 갖추기에 적절한지도 평가해야 합니다. 은행동맹 완성을 향한 최소한의 걸음은 상당한 국경 간 영업을 하는 유럽 은행에 대해 규제와 감독, 위기관리 관점에서 ‘국가 중립적’인 별도 관할을 만드는 것입니다.

EU 예산도 초점과 효율을 높이고 민간 투자를 뒷받침하는 데 더 잘 활용되도록 개혁되어야 합니다. EU의 재원은 EU가 가장 큰 부가가치를 더하는, 공동으로 합의된 전략 사업과 목표로 다시 모여야 합니다. 차기 EU 예산에서 드라기는 ‘경쟁력 기둥'(Competitiveness Pillar)을 세워 경쟁력 조율 틀에서 식별된 우선 사업으로 EU 자금을 보내라고 권고합니다. 이 과정의 일환으로 EU는 예산 구조를 간소화해 전략 사업을 지원할 충분한 규모를 확보하고 수혜자의 접근을 단순화해야 하며, 모든 자금 프로그램의 수를 재편하고 대폭 줄이는 방안이 제안됩니다. EU의 스케일업 기술기업이 겪는 투자 격차를 다루는 전용 자금 제도가 마련되어야 하고, 청정기술 같은 특정한 경우에는 제조 역량에 대해서도 그래야 합니다. EU 예산의 유연성을 높여 프로그램과 잠재적 수혜자 사이에서, 그리고 그 안에서 자원을 재배분할 수 있게 해야 합니다. EU 예산은 다양한 금융수단과 이행 파트너의 더 큰 위험 선호를 통해 민간 투자를 뒷받침하는 데 더 잘 활용되어야 하고, 특히 인베스트EU 프로그램에 대한 EU 보증 규모를 늘리는 방안이 권고됩니다. 인베스트EU는 그 대가로 더 높은 위험과 더 많은 스케일업 투자의 재원 조달에 집중해야 하며, 이 목표는 유럽투자은행 그룹이 더 많고 더 큰 고위험 사업을 떠안아 자체 자금 역량을 더 활용할 것을 요구합니다.

마지막으로 EU는 회원국 사이의 공동 투자 사업을 가능하게 하고 자본시장 통합을 돕기 위해 공동 안전자산의 정례적 발행으로 나아가야 합니다. 앞서 제시한 정치적·제도적 조건이 갖춰진다면 EU는 차세대EU 모델을 토대로 공동 채무 수단을 계속 발행해야 하고, 그 자금은 EU의 경쟁력과 안보를 높일 공동 투자 사업의 재원이 됩니다. 이 사업들 상당수가 R&I 재원이나 방위 조달처럼 장기적 성격을 띠므로, 공동 발행은 시간이 지나며 더 깊고 유동성 높은 EU 채권시장을 만들어 내고 그 시장이 유럽 자본시장의 통합을 점진적으로 뒷받침하게 됩니다. 동시에 위의 개혁들과 함께, 혁신과 생산성 제고에 집중한 다양한 프로그램에 자금을 대기 위해 회원국들은 차세대EU 상환을 늦춰 집행위원회가 쓸 수 있는 자원을 늘리는 방안을 검토할 수 있습니다.

[한국 관점] 저축은 많은데 자산은 적다는 진단은 한국에서 더 날카롭게 적용됩니다. 가계 금융자산에서 예금 비중이 높고 그 결과 장기 수익률이 낮다는 문제는 오래 지적되어 왔고, 유럽처럼 공적 연금에 대한 청구권이 노후 자산의 큰 몫을 차지한다는 구조도 비슷합니다.

드라기가 꼽은 해법 가운데 2층 연금제도 확충은 한국의 퇴직연금 논의와 그대로 겹칩니다. 유럽이 네덜란드와 덴마크, 스웨덴의 사례를 본뜨자고 하는 지점에서 한국도 같은 모델을 참조해 왔고, 기금형 퇴직연금과 디폴트 옵션을 둘러싼 논쟁이 그 연장선에 있습니다.

반면 자본시장 파편화와 공동 안전자산 문제는 한국에 존재하지 않습니다. 단일 규제기관과 단일 청산·예탁 체계, 국채라는 기준자산을 이미 갖추고 있기 때문입니다. 드라기가 만들어 내려는 것의 상당 부분을 한국은 제도적으로 보유한 셈이고, 남는 과제는 그 배관을 통해 흐르는 자금의 양과 방향이라는 점에서 문제의 층위가 다릅니다.

거버넌스를 바꾸지 않으면 전략은 작동하지 않습니다

19개월이라는 숫자

유럽의 새 산업전략은 EU의 제도 구성과 작동 방식을 함께 바꾸지 않으면 성공할 수 없습니다. 보고서 전체가 보여 주었듯 오늘날의 성공적인 산업정책은 투자와 조세, 교육과 자금 접근, 규제와 통상과 외교정책을 아우르는 전략을 요구하고, 그 전부가 합의된 전략 목표 뒤에 하나로 묶여야 합니다. 유럽의 주요 경쟁자들은 단일 국가이기에 이런 전략을 적용할 수 있습니다.

EU의 의사결정 규칙에도 나름의 타당한 내적 논리가 있습니다. 합의를 이루거나 적어도 폭넓은 다수에 도달한다는 논리입니다. 그러나 바깥에서 벌어지는 전개와 비교하면 느리고 거추장스러워 보입니다. 결정적으로 유럽의 의사결정 규칙은 EU가 확대되고 유럽이 마주한 세계 환경이 더 적대적이고 복잡해지는 동안에도 실질적으로 진화하지 않았습니다. 결정은 보통 서로 다른 소위원회에서 사안별로 내려지고 정책 영역 사이의 조율은 거의 없으며, 다수의 거부권 행사자가 행동을 지연하거나 희석할 수 있습니다.

그 결과를 드라기는 숫자 하나로 요약합니다. 새 법률 하나를 합의하는 데 평균 19개월이 걸리고, 이는 집행위원회의 제안에서 채택된 법령의 서명까지의 기간이며 2019년부터 2024년까지의 의회 임기 전반부를 기준으로 한 것입니다. 그렇게 나온 결과조차 EU 시민이 기대하는 수준과 속도에 미치지 못합니다.

EU를 강화하려면 조약 개정이 필요하지만, 그것이 유럽이 앞으로 나아가기 위한 전제 조건은 아닙니다. 표적화된 조정만으로도 많은 것을 할 수 있기 때문입니다. 조약 개정에 대한 합의가 마련될 때까지 새로워진 유럽 파트너십은 세 가지 포괄적 목표 위에 세워져야 합니다. EU의 작업을 다시 집중시키는 일, EU의 행동과 통합을 가속하는 일, 그리고 규칙을 단순하게 만드는 일입니다.

EU의 작업을 다시 집중시키기

첫 번째 목표를 위해 드라기는 새로운 ‘경쟁력 조율 틀'(Competitiveness Coordination Framework)을 세워 우선 영역에서 EU 전역의 조율을 촉진하고, 중복되는 다른 조율 수단을 대체하라고 권고합니다. EU에는 경제정책을 위한 유럽 학기제(European Semester)와 에너지 정책을 위한 국가 에너지·기후계획처럼 정책을 조율하는 여러 도구가 있습니다. 그러나 대부분의 경우 이 절차들은 지금까지 대체로 관료적이었고 진정한 EU 차원의 정책 조율을 이끌어 내는 데 효과적이지 못했습니다.

새 틀은 EU 차원의 전략 우선순위, 곧 ‘EU 경쟁력 우선순위’만을 다룹니다. 이 우선순위는 유럽이사회가 수립하고 채택하며, 각 유럽 정치 주기의 시작 단계에서 유럽이사회 논의를 거쳐 정의되고 이사회 결론으로 채택됩니다. 유럽연합 기능조약 제121조가 이 틀을 세울 법적 근거를 제공하고 절차에는 이사회와 유럽이사회가 관여합니다. 그다음부터는 EU의 합의된 전략 우선순위와 관련된 모든 경제정책의 조율이 이 새 틀로 통합되고, 재정정책 감시만은 예외로 남아 유럽 학기제의 관할에 계속 머뭅니다. 이 합리화는 EU의 활동을 조직하고 집중시킬 뿐 아니라 EU와 각국 행정 양쪽에 중대한 간소화가 됩니다.

틀은 전략 우선순위별 ‘경쟁력 행동계획’으로 나뉘고, 각각 목표와 거버넌스와 재원을 명확히 정의합니다. 첫 주기의 목표는 이 보고서가 제시한 목표와 대응할 수 있습니다. 행동계획의 거버넌스는 관료적 절차를 최소화하면서 회원국과 기술 전문가, 민간 부문, EU 기관과 기구를 폭넓게 참여시키는 것을 지향해야 합니다. 집행위원회는 수평적 행동과 EU의 배타적 권한에 대해 권한을 가져야 하는데, 경쟁정책의 개편과 행정·규제 부담 감축이 그 예입니다. 기술 역량 격차 해소와 혁신 가속처럼 공유된 권한에 대해서는 집행위원회가 지침을 제공하고, 이행을 위한 제도적 구성을 관련 국내 기관 및 산업 전문가와 나눠 가져야 합니다. 특정 경제 부문에서는 집행위원회와 산업계, 회원국, 관련 부문 기구를 한자리에 모으는 새로운 구성을 구상할 수 있습니다.

조율 장치의 통합에는 예산 자원의 통합이 짝을 이뤄야 합니다. EU 재원은 EU의 전략 우선순위에 결정적이면서 그러지 않으면 회원국이나 민간이 과소 공급할 공공재에 자금을 대는 데 집중해야 합니다. 현 다년도재정프레임워크 아래에서도 인베스트EU 같은 프로그램은 이행 파트너의 권한을 조정해 더 많은 위험을 떠안게 함으로써 더 효과적으로 만들 수 있습니다.

• 경쟁력 기둥 — 차기 다년도재정프레임워크에서 행동계획의 이행에 용도가 묶인 자금을 갖는 경쟁력 기둥을 정의해야 합니다.
• 국가별 사전 배정 봉투 — 회원국의 지출 역량은 합치면 다른 주요 경제권과 대등하므로, 협력과 집중을 개선해 그 역량을 더 잘 활용해야 합니다. 이를 위해 다년도재정프레임워크 안에 국가별로 미리 배정된 봉투를 만들어 다국가 산업 사업을 유인하고 공동으로 재원을 대되, 필요한 경우 관심 있는 회원국 소그룹이 발동할 수 있게 합니다.
• 경쟁력 IPCEI — 산업 인프라를 포함한 국경 간 사업에 국가보조를 허용하는 새로운 경쟁력 유럽 공동이익 중요프로젝트를 둡니다.
• 경쟁력 공동사업 — 집행위원회와 관심 있는 회원국, 산업계 사이의 민관협력을 빠르게 구성할 새 공동사업을 둡니다.

재집중은 반대 방향의 요구도 함께 뜻합니다. EU가 보조성 원칙을 더 엄격하게 적용하고 더 많은 자제를 행사해야 한다는 것입니다. 집행위원회의 입법 활동은 과도하게 늘어 왔고, 그 배경에는 집행위원회의 발의권 경계를 정하는 보조성 원칙에 대한 각국 의회의 소극적 심사도 있습니다. 각국 의회는 이유 있는 의견을 통해 EU 법률이 보조성 원칙을 지키는지 심사하고 이른바 ‘옐로카드 절차’를 발동할 권한을 가지지만, 많은 의회가 이 권리를 적극적으로 행사하지 않습니다. EU의 39개 각국 의회 또는 원 가운데 2023년에 보조성 심사 맥락에서 이유 있는 의견을 낸 곳은 7개 회원국의 9곳뿐이었습니다. 드라기는 각국 의회가 보조성 심사 권한을 소극적으로 행사하는 이유를 분석할 EU 차원의 조사를 시작하고, 그 결론을 토대로 각국 의회와 회원국의 행정 역량과 역할을 강화하는 조치를 취하라고 권고합니다. 아울러 EU 기관은 정책 결정에서 자제 원칙을 적용해, 앞으로의 입법 발의를 더 잘 걸러 내고 기존 법령 체계를 간소화해야 합니다.

EU의 행동을 가속하기

두 번째 목표를 위한 처방은 의결 방식에 있습니다. 가중다수결(QMV)이 적용되는 이사회 표결을 더 많은 영역으로 확대하고, EU 차원의 행동이 막히면 차등적 통합 접근을 추구해야 한다는 것입니다. 지금까지 회원국 사이의 유럽 통합을 심화하려는 많은 노력이 유럽연합 이사회의 만장일치 표결에 가로막혀 왔습니다. 따라서 EU 조약이 제공하는 모든 가능성을 활용해 가중다수결을 확대해야 합니다.

구체적인 수단으로 제시되는 것이 이른바 ‘패서렐'(passerelle) 조항입니다. 이 조항을 활용해 이사회의 모든 정책 영역에서 가중다수결을 일반화하자는 것이고, 이 조치 자체는 유럽이사회 차원의 만장일치를 전제로 한 사전 합의를 필요로 하지만 주요 입법 발의가 채택되는 속도에 긍정적 영향을 줍니다.

기존 제도 절차가 EU 차원의 행동을 가로막는 경우 차선책은 뜻이 맞는 회원국 집단이 강화된 협력(enhanced cooperation)에 기대는 것입니다. 유럽연합 조약 제20조와 유럽연합 기능조약 제329조가 정한 방식입니다. 강화된 협력에는 두 가지 중요한 안전장치가 있습니다. 유럽의회의 동의, 그리고 유럽연합 사법재판소(CJEU)의 사법적 감독입니다. 집행위원회의 제안에 기초한다는 점도 특징입니다.

드라기가 든 예시는 2장의 제안과 이어집니다. EU가 통상적인 절차로 혁신 기업을 위한 특별 제도를 수립하지 못한다면, 회사법과 도산법에 더해 노동법과 조세의 몇몇 핵심 측면을 조화시키는 자발적인 ‘제28 회사 규정집’을 의향 있는 회원국들이 강화된 협력으로 탐색할 수 있고 그 내용은 점진적으로 더 야심 차게 만들 수 있습니다. 최후의 수단으로는 정부간 협력도 고려할 수 있습니다. 다만 조약 바깥에서 움직이면 병행하는 법 체계가 생기고 사법재판소의 사법적 감독, 유럽의회를 통한 민주적 정당성, 그리고 문안 준비에 대한 집행위원회의 관여가 모두 사라진다는 대가가 따릅니다.

해설 패서렐은 다리를 뜻하는 프랑스어이고, 조약을 개정하지 않고도 특정 영역의 의결 방식을 만장일치에서 가중다수결로 옮길 수 있게 한 조항을 가리킵니다. 조약 안에 이미 들어 있는 통로라는 뜻입니다.

역설은 이 통로를 열려면 그 자체로 만장일치가 필요하다는 데 있습니다. 거부권을 포기하는 일에 거부권을 가진 모두가 동의해야 하므로, 실제로 쓰인 사례는 많지 않습니다.

강화된 협력은 다른 길입니다. 전부가 합의하지 못하면 원하는 나라들만 먼저 가자는 방식이고, 유로와 솅겐이 사실상 같은 구조로 만들어졌습니다. 다만 이 길은 통합의 속도를 올리는 동시에 통합의 지도를 조각내므로, 드라기가 사법 감독과 의회 동의라는 안전장치를 함께 강조하는 이유가 여기 있습니다.

규칙을 단순하게 만들기

유럽 기업에 지워진 규제 부담은 크고 계속 늘어나는데, EU에는 그것을 평가할 공통 방법론이 없습니다. 집행위원회는 더 나은 규제 의제 아래 규제의 ‘재고’와 ‘흐름’을 줄이기 위해 수년간 일해 왔지만 지금까지 효과는 제한적이었습니다. 재고는 여전히 크고 EU의 신규 규제는 비교 가능한 다른 경제권보다 빠르게 늘고 있습니다. 정치·법 체계가 달라 직접 비교가 어렵기는 하지만, 지난 세 번의 미 의회 임기인 2019년부터 2024년까지 미국 연방 차원에서 제정된 법률은 약 3,500건이고 통과된 결의는 약 2,000건이었습니다. 같은 기간 EU가 통과시킨 법령은 약 1만 3,000건입니다.

이렇게 규제의 흐름이 늘어나는데도 EU에는 새 법률의 비용과 편익을 분석할 정량적 틀이 없습니다. EU 기관 가운데 규제 부담을 계산할 방법론을 개발한 것은 집행위원회뿐이고 그 방법론이 표준비용모형(Standard Cost Model)인데, 실제 적용은 법령마다 다릅니다. 공동 입법자인 유럽의회와 이사회에는 자신들이 제안하는 수정안의 영향을 측정할 방법론이 아예 없습니다. 더욱이 EU 법률이 국내로 전환된 뒤의 영향을 평가할 단일한 방법론도 없어서, 전환된 EU 법의 영향을 체계적으로 측정하는 회원국은 소수에 그치고 그만큼 각국 의회가 심사권을 행사하기도 어려워집니다.

규제의 무게가 커지면서 유럽 기업이 겪는 주된 어려움은 셋입니다.

• 중복과 불일치 — 시간이 지나며 쌓이거나 자주 바뀌는 EU 법률을 지켜야 하고, 그것이 중복과 불일치로 이어집니다. 비즈니스유럽(BusinessEurope)이 EU 법 13건을 분석한 결과 169개 요건에 걸쳐 중복이 확인되었고 그중 차이가 29%, 명백한 불일치가 11%였습니다.
• 국내 전환의 부담 — 회원국이 EU 법률을 과잉 이행하거나 나라마다 다른 요건과 표준으로 법을 집행하면서 추가 부담이 생깁니다. 2장에서 다룬 대로 개인정보보호규정은 특히 큰 파편화 속에서 이행되어 EU의 디지털 목표를 훼손하고 있습니다.
• 중소기업에 대한 역진성 — EU 규제는 큰 기업보다 중소기업과 소형 중견기업(small mid-caps)에 비례적으로 더 큰 부담을 지우는데, EU에는 그 비용을 평가할 틀이 없습니다. 집행위원회 작업 프로그램 항목의 약 80%가 중소기업과 관련되지만, 영향평가 가운데 이들 기업에 실질적으로 초점을 맞춘 것은 절반 정도입니다. 소형 중견기업에 대해서는 공통으로 합의된 정의도, 바로 쓸 수 있는 통계도 없습니다.

규제의 재고를 줄이기 시작하기 위해 드라기는 법령 체계를 간소화할 새 집행위원회 간소화 담당 부집행위원장을 임명하고, 동시에 새로운 규제 흐름의 비용을 정량화할 단일하고 명확한 방법론을 채택하라고 권고합니다. 각 집행위원회 임기의 시작 단계에서 새 EU 법률을 채택하기 전에, 최소 6개월의 고정 기간을 두어 경제활동 부문별로 기존 규제 전체를 체계적으로 평가하고 스트레스 테스트해야 합니다. 이를 토대로 두 번째 국면에서는 정책 영역별로 EU 법률의 법전화와 통합을 추진합니다. 이 과정에는 ‘입법 사슬’ 전체에 걸친 중복과 불일치를 간소화하고 제거하는 일이 포함되며, 유럽이 국제 경쟁에 특히 노출된 경제 부문에 우선순위를 둡니다. 이 작업은 집행위원 전원이 각자의 권한 안에서 수행하고 간소화 담당 부집행위원장이 조율합니다.

새 법률이 이 간소화 기조와 일관되도록 하려면 집행위원회가 영향평가 전반에 적용할 단일 방법론을 개발해 일관되게 써야 합니다. 이 방법론은 모든 신규 법률에 적용되고 공동 입법자가 법률을 수정할 때도 채택되어야 합니다. 지침의 국내 전환 조항에는 회원국이 EU 기관과 같은 방법론으로 신규 법률을 체계적으로 평가하도록 요구하는 새 표준 요건을 추가하라고 권고합니다. 동시에 단일시장 집행 태스크포스(SMET)를 강화해 잘못된 전환, 그리고 EU 지침의 요구를 넘어서는 전환을 평가하고 바로잡는 데 집중시켜야 합니다. 마지막으로 회원국의 이행·집행 당국은 간소화하고 통합해야 합니다.

보고 의무에 대한 권고는 더 구체적입니다. EU는 이미 발표한 보고 의무 25% 감축을 온전히 이행하고, 중소기업에 대해서는 최대 50%까지 추가 감축을 약속하며, EU 법에서 중소기업에 대한 비례성 원칙을 지키고 그것을 소형 중견기업으로 확대해야 합니다. 채택을 앞둔 모든 신규 제안은 개편된 경쟁력 테스트의 대상이 되어야 하고, 그 테스트는 준수 비용과 행정 부담을 모두 포함한 누적 영향을 측정할 명확하고 강한 방법론을 갖춰야 합니다. 이 점검은 산업 현장 운영자들로 구성된 위원회가 집행위원회를 도와 모든 자율적 법령안의 영향을 평가하는 방식으로 수행되어야 합니다. 이를 토대로 집행위원회는 혁신 관점에서 특히 문제가 되거나 중소기업에 불균형한 영향을 주는 발의를 연기하는 선택을 해야 하고, 완화 조치를 소형 중견기업으로 확대해야 합니다. 아울러 EU는 AI 기반 소프트웨어와 기계가 처리하는 데이터의 활용을 가능하게 해 중소기업의 준수 비용과 행정 비용을 낮춰야 합니다. 조화된 보고 양식의 의무화, 최소 기준 이하의 보고 면제, 하나의 다국어 인터페이스를 쓰는 중앙화된 보고 요건이 그 수단입니다.

[관점] 6장은 보고서에서 가장 실행 가능성이 낮으면서 동시에 가장 결정적인 장입니다. 앞의 다섯 장에서 제안한 거의 모든 것이 이 장에서 다룬 의사결정 구조를 통과해야 하기 때문입니다.

드라기가 조약 개정을 전제로 걸지 않은 것은 현실적인 선택입니다. 조약 개정은 27개국의 비준을 요구하고 과거의 시도들이 어떻게 끝났는지는 모두가 기억합니다. 대신 그는 조약 안에 이미 있는 장치, 곧 패서렐과 강화된 협력, 유럽연합 기능조약 제121조를 꺼내 씁니다.

그래도 남는 긴장이 있습니다. 더 많은 공동 재원과 더 빠른 공동 결정을 요구하면서 동시에 보조성과 자제를 요구하기 때문입니다. 두 요구가 모순은 아닙니다. 전략적 공공재는 위로 올리고 나머지는 내려놓자는 분업이기 때문입니다. 다만 무엇이 전략적 공공재인지를 정하는 권한 자체가 가장 다투어질 지점이고, 보고서는 그 판정의 기준을 세우지 않은 채 끝납니다.

[한국 관점] 규제 간소화 처방 가운데 한국에 가장 직접적인 것은 방법론에 관한 대목입니다. 드라기가 문제 삼는 것은 규제가 많다는 사실 자체보다, 비용을 재는 공통의 자가 없고 국회 수정안과 국내 전환 단계에서는 아예 측정이 이뤄지지 않는다는 점입니다. 한국에서도 규제영향분석이 정부 입법에는 적용되지만 의원 발의 법안에는 사실상 비켜 가 있다는 지적이 반복되어 왔습니다.

중소기업에 대한 비례성 원칙도 참고할 만합니다. 같은 규제가 큰 기업보다 작은 기업에 비례적으로 더 큰 부담을 지운다는 진단, 그리고 기업이 일정 규모를 넘지 않으려 작게 머문다는 2장의 분석은 한국의 중소기업 적용 유예와 졸업 기피 현상을 설명하는 논리와 같습니다.

AI를 써서 준수 비용을 낮추자는 권고는 새로운 각도입니다. 규제를 줄이는 대신 규제를 지키는 비용을 기술로 낮추자는 접근이고, 조화된 양식과 단일 창구라는 전제가 함께 가야 한다는 점에서 한국의 각종 보고·공시 체계를 점검할 기준이 됩니다.

---

원문: Mario Draghi, The future of European competitiveness: Part A, A competitiveness strategy for Europe (Sep 2024) 전문은 원문에서 확인하실 수 있습니다.

참고할만한 글

• 제이크 설리번 – 새로운 워싱턴 컨센서스 (Renewing American Economic Leadership) — 드라기가 유럽에 요구하는 산업전략을 미국이 먼저 어떤 논리로 채택했는지 보여 주는 글입니다.
• J.D. 밴스 – AI 안전이 아니라 AI 기회 (Remarks at the AI Action Summit in Paris) — 유럽의 규제 기조를 정반대 방향에서 비판하는 입장이라 드라기의 진단과 나란히 읽을 만합니다.
• CSIS – 중국의 AI 미래를 틀어막다 (Choking off China’s Access to the Future of AI) — 드라기가 전제로 삼은 반도체 공급망의 지정학이 어떻게 설계되었는지를 보완해 줍니다.