제이크 설리번 – 새로운 워싱턴 컨센서스 (Renewing American Economic Leadership)
원문: Jake Sullivan, Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution (Apr 2023) 전문은 원문에서 확인하실 수 있습니다. 아래 글은 번역이 아니라, 제이크 설리번의 논증을 한국어로 재구성한 정리입니다.
글의 배경과 개요
제이크 설리번(Jake Sullivan)은 바이든(Joe Biden) 행정부의 국가안보보좌관으로, 2023년 4월 워싱턴의 브루킹스연구소(Brookings Institution)에서 미국 국제경제정책의 밑그림을 공개했습니다. 이 연설이 뒤에 ‘새로운 워싱턴 컨센서스’라는 이름으로 불리게 된 것은, 전후 수십 년 동안 미국 정책의 기본 전제였던 시장 효율성과 무역자유화 우선주의를 공개적으로 폐기하고 그 자리에 산업정책을 놓겠다고 선언했기 때문입니다. 설리번이 답하려는 질문은 하나입니다. 세계화 질서의 설계자였던 미국이 왜, 그리고 어떤 방식으로 자기가 만든 설계를 바꾸려 하는가입니다. 답하는 경로도 분명합니다. 미국이 직면한 네 가지 도전을 정의하고 그 각각이 어떤 낡은 전제 위에서 방치되었는지 밝힌 뒤, 국내 산업전략, 동맹과의 역량 구축, 관세를 넘어선 새로운 경제 파트너십, 신흥국 투자 동원이라는 네 단계의 해법을 차례로 제시하고, 마지막에 첨단기술 보호를 좁은 범위로 한정하겠다는 대중국 원칙을 덧붙입니다.
핵심 내용 정리
- 전후 미국이 세운 국제경제질서는 큰 성과를 냈지만 지난 수십 년 사이 토대에 금이 갔고, 금융위기와 팬데믹, 기후변화, 우크라이나 전쟁이 그 균열을 차례로 드러냈다고 진단합니다.
- 시장이 언제나 자본을 생산적으로 배분한다는 전제 아래 전략물자의 공급망과 그것을 만들던 일자리가 해외로 옮겨갔고, 성장의 종류를 가리지 않은 결과 금융 같은 부문이 우대받는 동안 반도체와 인프라는 위축되었다고 봅니다.
- 경제통합이 상대국을 더 책임 있고 개방적으로 만든다는 전제도 빗나갔으며, 대규모 보조금을 쓰는 비시장경제가 질서 안으로 들어오면서 미국은 제조업만이 아니라 미래 기술의 경쟁력까지 깎였다고 말합니다.
- 해법의 출발점은 전략적으로 중요한 부문에 공공투자를 집중해 민간자본을 끌어들이는 현대적 산업전략이며, 이는 승자를 고르는 일이 아니라 민간투자를 대체하지 않고 불러오는 일이라고 규정합니다.
- 목표는 모든 것을 국내에서 만드는 자급자족이 아니라 공급망의 회복력과 안보이므로, 미국의 산업전략은 동맹을 뒤에 남겨 두지 않고 함께 역량을 키우는 방향으로 간다고 강조합니다.
- 무역정책이 풀어야 할 문제는 더 이상 관세 인하가 아니라 공급망과 청정에너지, 노동, 조세, 부패이며, 관세 인하를 담지 않는 새로운 지역 경제 틀이 그 답이라고 제시합니다.
- 대중국 조치는 군사적 균형을 기울일 수 있는 기술에만 한정되며, 관계를 끊는 것이 아니라 위험을 줄이는 것이라고 선을 긋습니다.
국가안보보좌관이 경제를 말하는 이유
설리번은 국가안보를 다루는 자리에 있는 사람이 경제를 이야기하는 것을 양해해 달라는 말로 연설을 시작합니다. 바로 앞 주에 재닛 옐런(Janet Yellen) 재무장관이 멀지 않은 곳에서 대중국 경제정책을 주제로 중요한 연설을 했으므로, 이번에는 시야를 넓혀 미국의 국제경제정책 전반을 다루겠다고 말합니다. 그가 이 주제를 자기 일이라고 보는 이유는 분명합니다. 바이든 대통령이 국내정책과 외교정책을 더 깊이 통합하라는 주문을 거의 매일 참모들에게 하고 있기 때문입니다.
설리번의 출발점은 자부심입니다. 2차 세계대전이 끝난 뒤 미국은 조각난 세계를 이끌고 새로운 국제경제질서를 세웠고, 그 질서는 수억 명을 빈곤에서 끌어올렸으며, 경이로운 기술혁명을 떠받쳤고, 미국과 세계 여러 나라에 전에 없던 수준의 번영을 안겼다는 것입니다. 그러나 그는 곧바로 그 토대에 균열이 드러났다고 말합니다. 달라진 세계경제가 수많은 미국 노동자와 그들이 사는 지역사회를 뒤에 남겨 두었기 때문입니다.
균열을 드러낸 사건들은 연이어 찾아왔습니다. 금융위기가 중산층을 흔들었고, 팬데믹은 공급망이 얼마나 허약한지를 드러냈으며, 기후변화는 생명과 생계를 위협했고, 러시아의 우크라이나 침공은 한 곳에 지나치게 기대는 일이 어떤 위험을 뜻하는지 확인시켰습니다. 그래서 지금 이 순간은 새로운 합의를 벼려 낼 것을 요구한다고 설리번은 말합니다.
그가 내놓는 답이 현대적 산업·혁신 전략입니다. 국내에서도, 세계 곳곳의 파트너와 함께도 추진하는 이 전략은 네 가지를 동시에 겨냥합니다.
- 자체 역량에 대한 투자 — 미국 자신의 경제적·기술적 힘이 나오는 원천에 돈을 넣습니다.
- 다변화된 공급망 — 세계 공급망이 여러 갈래로 나뉘고 충격을 견디도록 만듭니다.
- 높은 기준 — 노동과 환경에서 신뢰할 수 있는 기술과 좋은 거버넌스에 이르기까지 기준을 높게 세웁니다.
- 공공재를 향한 자본 — 기후와 보건 같은 공공재가 실제로 공급되도록 자본을 배치합니다.
설리번은 여기서 한 가지를 미리 못 박습니다. 일각에서 이 전략을 가리켜 쓰는 ‘새로운 워싱턴 컨센서스’라는 이름이 미국 혼자만의 길, 또는 다른 나라를 배제한 미국과 서방만의 길을 뜻한다면 그 해석은 완전히 틀렸다는 것입니다. 그가 보기에 이 전략이 만들려는 것은 미국 자신만이 아니라 모든 곳의 사람들에게 이로운, 더 공정하고 더 오래가는 세계경제질서입니다. 이어서 그는 연설의 구성을 예고합니다. 먼저 미국이 마주한 도전들을 정의하고, 그 도전을 감당하려면 어떤 오래된 전제들을 다시 들여다봐야 했는지 설명한 다음, 자신들의 접근이 그 도전에 어떻게 맞춰져 있는지를 단계별로 짚겠다는 것입니다.
해설 워싱턴 컨센서스(Washington Consensus)는 경제학자 존 윌리엄슨(John Williamson)이 1989년에 붙인 이름입니다. 1980년대 외채위기를 겪던 중남미 국가들에게 국제통화기금(IMF)과 세계은행(World Bank), 미국 재무부가 공통으로 권고하던 처방을 열 가지로 추린 목록으로, 재정 건전화와 보조금 축소, 세제 개혁, 금리와 환율의 시장 결정, 무역자유화, 외국인 직접투자 개방, 민영화, 규제 완화, 재산권 보호가 그 내용이었습니다.
윌리엄슨 본인은 이것이 당시 워싱턴에 실제로 존재하던 합의를 기술한 목록일 뿐이라고 거듭 해명했지만, 이 말은 곧 세계화 시대의 정책 신조 전체를 가리키는 이름이 되었습니다. 설리번이 굳이 이 이름을 빌려 와 ‘새로운’을 붙인 이유도 여기에 있습니다. 개별 정책 몇 가지를 손보겠다는 것이 아니라, 지난 30여 년 동안 정책의 출발점으로 쓰이던 전제 묶음 자체를 갈아 끼우겠다는 선언이기 때문입니다.
[이해관계] 설리번은 이 자리에서 행정부 정책을 설명하는 당국자이자, 그 정책을 설계한 사람 가운데 하나입니다. 2022년 10월 중국을 겨냥해 발표된 첨단 반도체 수출통제에 대해 과학정책 전문 소식지 FYI는 그를 그 설계자의 한 사람으로 소개했고, 이 연설 후반부에서 ‘작은 마당, 높은 울타리(small yard, high fence)’라는 표현으로 정당화되는 것이 바로 그 조치입니다.
발언 시점도 중립적이지 않습니다. 2022년 8월 인플레이션 감축법(IRA)이 북미에서 조립된 전기차에만 세액공제를 주는 조항을 담으면서 유럽연합과 한국이 차별이라며 반발했고 일본도 조건 완화를 요구하던 때였습니다. 이 연설에는 그 반발을 ‘함께 짓자’는 언어로 돌려세우려는 설득의 목적이 함께 들어 있습니다. 오바마(Barack Obama) 행정부에서 힐러리 클린턴(Hillary Clinton) 국무장관을 보좌하며 자유무역 컨센서스의 한복판에 서 있던 인물이 그 전제를 공개적으로 뒤집는 자리라는 점도 같이 볼 대목입니다.
[반론] 연설 직후 브루킹스연구소가 모아 실은 논평에서 미레야 솔리스(Mireya Solís)는 설리번이 미국과 교역 상대국들 사이에 존재한다고 말한 합의를 과장했다고 지적했습니다. 아시아 국가들은 여전히 자유무역협정의 효용을 강하게 믿는데 미국은 포괄적 무역협상을 접었고, 국내적으로도 의회 비준을 우회하는 행정협정 방식을 택했으니 탄탄한 국내 합의가 다져졌다고 보기도 어렵다는 것입니다.
자유무역 쪽의 반박은 더 직접적입니다. 포린폴리시(Foreign Policy)에 실린 비판은 옛 컨센서스가 비판자들이 말하는 만큼의 재앙은 아니었다고 봅니다. 무역 확대야말로 역사상 가장 성공적인 부의 확대와 빈곤 감소를 이끈 축이었고 미국 소비자에게도 큰 이득을 주었으므로, 낡은 합의를 끌어내릴 것이 아니라 고쳐 쓰는 편이 낫다는 주장입니다.
비어 버린 산업기반, 그리고 시장 효율성이라는 전제
설리번은 바이든이 취임하던 2년여 전 미국이 마주하고 있던 근본적 도전을 네 가지로 정리합니다. 그 첫째는 미국의 산업기반이 속부터 비어 버렸다는 사실입니다.
전후 수십 년 동안, 그리고 사실은 미국사의 상당 기간 동안 이 나라의 기획을 떠받쳐 온 것은 공공투자라는 구상이었습니다. 그런데 그 구상이 희미해지고 그 자리를 다른 생각 묶음이 차지했다고 설리번은 말합니다. 감세와 규제 완화를 앞세우고, 공적 행동보다 민영화를 택하며, 무역자유화를 수단이 아니라 그 자체로 목적으로 삼는 사고방식입니다.
이 정책들의 한복판에는 하나의 전제가 놓여 있었습니다. 시장은 언제나 자본을 생산적이고 효율적으로 배분한다는 전제입니다. 경쟁국이 무엇을 하든, 함께 풀어야 할 과제가 얼마나 커지든, 안전장치를 몇 개나 걷어내든 그 결론은 변하지 않는다고 여겨졌습니다. 설리번은 자신을 포함해 누구도 시장의 힘을 깎아내리는 것이 아니라고 분명히 해 둡니다. 다만 지나치게 단순화된 시장 효율성의 이름 아래 전략물자의 공급망 전체가, 그것을 만들던 산업과 일자리를 함께 데리고 바다 건너로 옮겨갔다는 것이 그의 지적입니다.
깊은 무역자유화가 미국으로 하여금 상품을 수출하게 할 뿐 일자리와 생산능력까지 수출하게 하지는 않으리라던 명제에 대해, 설리번은 약속은 있었으나 지켜지지 않았다고 평가합니다. 여기에 또 하나의 전제가 박혀 있었습니다. 성장의 종류는 중요하지 않으며 모든 성장은 좋은 성장이라는 생각입니다. 그래서 여러 개혁이 한데 모여 금융 같은 일부 부문에 특혜를 주는 동안, 반도체와 인프라처럼 없어서는 안 될 부문은 위축되었습니다.
설리번은 이 과정에서 산업 역량 자체가 큰 타격을 입었다고 말합니다. 산업 역량은 어느 나라든 혁신을 계속 이어 가려면 반드시 필요한 토대이기 때문입니다. 세계 금융위기와 세계적 팬데믹이라는 두 번의 충격이 이 지배적 전제들이 어디까지만 유효했는지를 적나라하게 드러냈다는 것이 이 대목의 결론입니다.
해설 설리번이 ‘무역자유화가 그 자체로 목적이 되었다’고 말할 때 염두에 둔 것은 구체적인 사건들입니다. 1994년 북미자유무역협정(NAFTA)이 발효되었고, 2000년 미국 의회는 중국에 항구적 정상무역관계(PNTR) 지위를 부여했으며, 중국은 2001년 세계무역기구(WTO)에 가입했습니다. 당시 이 결정들을 뒷받침한 논리는 관세 인하가 미국 소비자와 수출기업 모두에 이득이고, 생산의 해외 이전은 더 높은 부가가치 일자리로 상쇄된다는 것이었습니다.
실제 숫자는 그 예측과 다르게 움직였습니다. 2000년 1,700만 명대였던 미국 제조업 고용은 2010년 1,100만 명대로 내려앉았고, 그 감소는 특정 산업과 특정 지역에 집중되었습니다. 설리번이 ‘약속은 있었으나 지켜지지 않았다’고 말하는 것은 자유무역 이론 자체가 틀렸다는 뜻이라기보다, 총량의 이득이 개인과 지역에 어떻게 분배되는지를 정책이 책임지지 않았다는 뜻에 가깝습니다.
[관점] 시장이 늘 자본을 효율적으로 배분하지는 않는다는 명제는 경제학에서 새로운 주장이 아닙니다. 외부효과가 크거나, 학습효과가 뒤늦게 나타나거나, 안보처럼 가격에 반영되지 않는 가치가 걸린 영역에서 시장실패가 생긴다는 것은 교과서에 있는 내용입니다. 설리번의 주장이 새로운 지점은 이론이 아니라 적용 범위에 있습니다. 반도체와 전력망, 핵심광물 정제처럼 지금까지 민간 영역으로 분류되어 온 산업을 그 예외 목록에 한꺼번에 집어넣었기 때문입니다.
자본시장 쪽에서 보면 분기 실적 중심의 경영 유인이 회수에 오래 걸리는 설비투자를 불리하게 만든다는 지적도 있습니다. 다만 반대 방향의 위험도 분명합니다. 시장실패가 있다는 진단이 곧 정부가 더 나은 배분자라는 결론으로 이어지지는 않으며, 보조금이 붙는 순간 정치적 배분과 과잉투자의 문제가 따라 들어옵니다.
통합이 책임을 낳으리라는 믿음
두 번째 도전은 지정학적·안보적 경쟁이 규정하는 새 환경에 적응하는 일이며, 그 경쟁은 경제에도 묵직한 영향을 남긴다고 설리번은 말합니다. 지난 수십 년의 국제경제정책 상당 부분은 하나의 전제에 기대고 있었습니다. 경제적으로 통합되면 국가들이 더 책임 있고 더 개방적으로 변하며 세계질서도 더 평화롭고 협력적이 되리라는 전제, 즉 어떤 나라를 규칙 기반 질서 안으로 데려오면 그 규칙을 지킬 유인이 생긴다는 전제입니다. 설리번의 평가는 간명합니다. 그렇게 되지 않았고, 어떤 경우에는 들어맞았지만 많은 경우에는 들어맞지 않았다는 것입니다.
바이든이 취임할 무렵 미국이 직면한 현실은 거대한 비시장경제(non-market economy) 하나가 국제경제질서 안으로 들어와 만만찮은 문제를 만들어 내고 있다는 것이었습니다. 중화인민공화국은 철강 같은 전통적 산업 부문과 청정에너지, 디지털 인프라, 첨단 생명공학 같은 미래의 핵심 산업 양쪽 모두에 막대한 규모의 보조금을 계속 쏟아부었습니다. 그 결과 미국이 잃은 것은 제조업만이 아니었다고 설리번은 말합니다. 미래를 규정하게 될 핵심 기술에서의 경쟁력까지 함께 깎여 나갔다는 것입니다.
안보 쪽 예측도 빗나갔습니다. 경제적 통합은 중국이 역내에서 군사적 야심을 키우는 것을 막지 못했고, 러시아가 민주주의 이웃 나라를 침공하는 것도 막지 못했습니다. 두 나라 가운데 어느 쪽도 더 책임 있게, 더 협력적으로 변하지 않았다는 것이 설리번의 결론입니다.
그래서 수십 년의 자유화가 쌓아 올린 경제적 의존 관계를 모른 척해 온 일이 이제는 정말로 위험해졌습니다. 유럽의 에너지 불확실성에서부터 의료장비와 반도체, 핵심광물 공급망의 취약성까지가 모두 같은 범주에 들어갑니다. 이것들은 경제적 또는 지정학적 지렛대로 언제든 활용될 수 있는 의존이라는 점에서 단순한 교역 관계와 다르다고 설리번은 정리합니다.
해설 중국을 국제질서에 편입시키면 변화가 따라온다는 생각은 오랫동안 미국 양당의 공통 전제였습니다. 2000년 중국에 항구적 정상무역관계를 부여하는 법안을 밀어붙이며 빌 클린턴(Bill Clinton) 대통령은 경제적 개방이 정치적 개방을 부른다는 논리를 내세웠고, 이후 20년 동안 ‘관여’는 대중국 정책의 기본값이었습니다.
설리번이 쓰는 비시장경제라는 표현은 수사가 아니라 통상법의 용어이기도 합니다. 미국 상무부는 가격과 비용이 시장에서 결정되지 않는다고 판단한 나라를 비시장경제로 분류하고, 반덤핑 조사에서 그 나라의 국내 가격 대신 제3국 가격을 기준으로 삼습니다. 중국은 WTO 가입 당시 15년이 지나면 이 지위에서 벗어날 것으로 기대했지만 미국과 유럽연합은 2016년 이후에도 그 지위를 바꾸지 않았고, 이 다툼 자체가 통합이 수렴을 낳지 않았다는 설리번의 진단을 뒷받침하는 사례로 쓰입니다.
[한국 관점] 경제적 의존이 지렛대로 쓰인다는 명제를 가장 먼저, 가장 자주 겪은 나라가 한국입니다. 2016년 고고도미사일방어체계(THAAD) 배치 결정 뒤 중국이 취한 단체관광 제한과 유통기업에 대한 규제, 한류 콘텐츠 차단은 교역 상대국이 안보 결정을 경제적 비용으로 되갚을 수 있다는 것을 보여 주었습니다. 2019년 일본의 반도체 소재 수출규제는 같은 일이 동맹국 사이에서도 일어날 수 있음을 드러냈습니다.
2021년 가을의 요소수 품귀는 더 평범한 품목에서 벌어진 사건이었습니다. 중국이 요소 수출을 제한하자 화물차와 건설장비가 멈출 처지에 놓였고, 한 품목의 수입 의존도가 지나치게 높으면 그 품목이 전략물자가 된다는 사실이 확인되었습니다. 설리번이 유럽의 에너지와 미국의 의료장비를 예로 들 때, 한국 독자에게 같은 자리에 놓이는 것은 요소와 희토류, 그리고 이차전지 양극재의 원료입니다.
[사후 맥락] 설리번이 지적한 의존의 무기화는 연설 이후 훨씬 노골적인 형태로 나타났습니다. 중국 상무부는 2025년 4월 일부 중희토류와 영구자석에 수출 허가제를 적용한 데 이어, 2025년 10월 9일 통제 대상을 대폭 확대했습니다. 통제 품목에 들어간 희토류는 17종 가운데 12종으로 늘었고, 채굴·정제·자석 제조 기술과 관련 설비까지 포함되었습니다.
새 규정에는 중국 밖에서 만든 제품이라도 중국산 통제 희토류가 0.1퍼센트 이상 들어갔거나 중국의 기술로 생산되었다면 중국 정부의 허가를 받게 하는 조항이 있었습니다. 이것은 미국이 반도체에 적용해 온 해외직접생산품규칙(FDPR)과 구조가 같은 역외 적용 장치입니다. 다만 2025년 10월 30일 부산에서 열린 미중 정상회담 뒤 중국은 이 10월 9일 조치의 시행을 1년간 유예하기로 했고, 유예 시한은 2026년 11월 10일로 알려졌습니다. 2026년 9월 말에는 미중 무역 합의 시한이 2027년 1월 10일까지 연장되었으나, 희토류 유예가 함께 연장되었는지에 대해서는 해석이 엇갈립니다. 4월의 허가제는 유예 대상이 아니었다는 지적도 있어, 설리번이 말한 의존은 해소된 것이 아니라 시한이 붙은 채 관리되는 상태입니다.
기후 위기와 정의로운 전환
세 번째 도전은 가속하는 기후 위기, 그리고 정의롭고 효율적인 에너지 전환이 시급해졌다는 사실입니다. 바이든이 취임할 무렵 미국은 스스로 내건 기후 목표에 크게 못 미치고 있었고, 안정적이면서 값싼 청정에너지를 넉넉히 확보할 뚜렷한 경로도 갖고 있지 않았습니다. 설리번은 오바마-바이든 행정부가 의미 있는 진전을 만들려고 최선을 다했는데도 결과가 그러했다고 덧붙입니다.
여기에도 널리 공유된 전제가 하나 있었습니다. 경제성장과 기후 목표 가운데 하나를 골라야 한다는 생각입니다. 바이든은 이를 정반대로 보아 왔다고 설리번은 전합니다. ‘기후’라는 말을 들으면 ‘일자리’를 떠올린다는 것이 대통령이 자주 하는 말이며, 21세기형 청정에너지 경제를 세우는 일이야말로 이 세기의 가장 큰 성장 기회 가운데 하나라는 것이 그의 판단이라는 설명입니다.
다만 기회가 저절로 손에 들어오지는 않습니다. 설리번은 그 기회를 실제로 붙잡으려면 의도적이고 직접 손을 대는 투자 전략이 있어야 한다는 것이 대통령의 생각이라고 말합니다. 혁신의 시점을 앞으로 끌어당기고, 비용 곡선을 아래로 밀어 내리고, 좋은 일자리를 만들어 내는 전략이라는 뜻입니다.
해설 왜 규제가 아니라 투자인지는 미국 기후정책의 실패사에 답이 있습니다. 2009년 하원을 통과한 왁스먼-마키(Waxman-Markey) 배출권거래 법안은 이듬해 상원에서 표결에 부쳐지지도 못한 채 폐기되었고, 그 뒤 오바마 행정부가 행정권으로 밀어붙인 청정전력계획은 2016년 연방대법원이 집행을 정지시키면서 멈춰 섰습니다. 탄소에 가격을 매기는 길도, 발전소에 기준을 강제하는 길도 모두 막혔던 셈입니다.
2022년 IRA가 벌칙이 아니라 보조금의 형태를 띤 이유가 여기에 있습니다. 이 법은 청정전력과 배터리, 수소 등에 세액공제를 주되 총액 상한을 두지 않았고, 미국 내 조달 요건과 일정 수준의 임금·도제 기준을 충족하면 공제율이 올라가도록 설계했습니다. 설리번이 말하는 ‘기후는 곧 일자리’라는 프레임은 수사가 아니라 이 법의 조문 구조 그 자체였습니다.
[사후 맥락] 설리번이 성장 기회라고 부른 설계는 2년 남짓 뒤 상당 부분 되돌려졌습니다. 2025년 7월 서명된 이른바 하나의 크고 아름다운 법안(One Big Beautiful Bill Act)은 IRA의 청정에너지 세액공제를 광범위하게 축소했습니다. 풍력과 태양광은 법 시행 뒤 1년 안에 착공하지 못하면 공제를 받지 못하게 되었고, 전기차 구매 세액공제는 2025년 9월 30일 이후 취득분부터 사라졌습니다.
모든 항목이 없어진 것은 아닙니다. 원자력과 지열, 에너지 저장장치에 대한 공제는 상당 기간 유지되었고, 개발사가 공제를 다른 기업에 팔 수 있게 한 양도 조항도 최종안에서는 살아남았습니다. 로디움그룹(Rhodium Group)은 2025년부터 2035년까지의 청정에너지 신규 설비가 IRA가 유지되었을 경우의 57-62퍼센트 수준에 그칠 것으로 추정한 것으로 전해집니다.
불평등이 민주주의의 토대를 갉아먹다
마지막 네 번째 도전은 불평등, 그리고 불평등이 민주주의에 입힌 손상입니다. 여기서도 지배적인 전제는 분명했습니다. 무역이 이끄는 성장은 포용적 성장이 될 것이고, 무역의 이득은 각 나라 안에서 폭넓게 나뉠 것이라는 전제입니다. 그러나 현실에서 그 이득은 수많은 일하는 사람들에게 닿지 않았습니다. 미국 중산층은 서 있던 자리를 잃었고 부유층은 그 어느 때보다 형편이 좋아졌으며, 제조업으로 살던 지역사회가 속부터 비어 가는 동안 최첨단 산업은 대도시권으로 모여들었습니다.
설리번은 불평등의 원인이 복잡하다는 점을 인정하고, 그 자리의 청중 가운데 자신보다 이 문제를 잘 아는 사람이 많다는 말도 덧붙입니다. 디지털 혁명 같은 구조적 요인도 그 안에 들어 있습니다. 그러나 그가 핵심으로 꼽는 것은 수십 년에 걸친 낙수효과 경제학(trickle-down economics)의 정책들입니다. 역진적인 감세, 공공투자에 대한 대폭 삭감, 방치된 기업 집중, 그리고 애초에 미국 중산층을 만들어 낸 노동운동을 약화시키려는 적극적인 조치들이 그 목록입니다.
다른 길을 가려던 시도가 없지는 않았습니다. 오바마 행정부가 기후변화 대응 입법, 인프라 투자, 사회안전망 확대, 노동자의 단결권 보호를 추진했지만 공화당의 반대에 막혔다고 설리번은 정리합니다.
그리고 그는 자기편의 책임도 한 줄 적어 둡니다. 미국의 국내 경제정책이 자국 국제경제정책의 결과를 충분히 셈에 넣지 못했다는 것입니다. 이른바 차이나 쇼크(China shock)가 국내 제조업의 특정 지역들을 유난히 세게, 그리고 오래도록 때렸는데도 그 충격은 제대로 예상되지도, 진행되는 동안 제대로 다루어지지도 않았습니다. 이런 힘들이 한데 모여 강하고 회복력 있는 민주주의가 딛고 서 있어야 할 사회경제적 토대를 닳게 만들었다는 것이 네 번째 진단의 결론입니다.
해설 차이나 쇼크는 설리번이 지어낸 말이 아니라 경제학 문헌의 용어입니다. 데이비드 오터(David Autor), 데이비드 돈(David Dorn), 고든 핸슨(Gordon Hanson)이 2013년에 발표한 연구가 출발점으로, 중국산 수입에 많이 노출된 미국의 지역 노동시장일수록 고용과 임금이 더 크게 떨어지고 그 효과가 오래 지속된다는 것을 보였습니다. 뒤이은 연구들은 중국과의 무역 때문에 사라진 일자리를 240만 개 안팎으로 추정했습니다.
이 연구가 통상정책 논쟁을 바꾼 지점은 총량이 아니라 분포였습니다. 무역의 이득은 전국의 소비자에게 얇게 흩어지는 반면 손실은 특정 카운티에 두껍게 쌓이며, 해고된 노동자들이 다른 지역이나 다른 산업으로 잘 옮겨 가지 못한다는 사실이 데이터로 확인된 것입니다. 설리번이 ‘예상하지도 대응하지도 못했다’고 말하는 대목은 바로 이 분포의 문제를 가리킵니다.
[반론] 제조업 일자리가 사라진 주된 이유가 무역이라는 전제 자체에 반론이 있습니다. 볼스테이트대학교(Ball State University) 기업경제연구센터의 마이클 힉스(Michael Hicks)가 이끈 연구는 2000년부터 2010년 사이 미국 제조업 일자리 감소의 약 88퍼센트가 생산성 향상, 즉 자동화와 공정 개선 때문이라고 분석했습니다. 무역으로 설명되는 몫은 훨씬 작다는 것이 이 연구의 결론이며, 연구팀은 이 결과를 보고서 「The Myth and Reality of Manufacturing in America」에 담았습니다.
이 분석은 제조업 생산 자체는 줄지 않았고 같은 생산을 더 적은 인력으로 해내게 되었다는 점도 함께 강조합니다. 같은 사안을 두고 무역의 몫을 훨씬 크게 보는 오터 쪽 연구와 힉스 쪽 분석이 갈리기 때문에, 일자리 감소의 원인을 어디까지 무역에 돌릴지는 지금도 논쟁이 이어지는 주제입니다.
[한국 관점] 무역의 이득이 나라 안에서 고르게 나뉘지 않는다는 명제는 한국에서 더 날카롭게 들립니다. 한국의 통상정책은 오랫동안 수출액과 무역수지라는 총량 지표로 성과를 재 왔고, 그 이득이 어느 기업과 어느 지역에 쌓이는지는 상대적으로 덜 다루어졌습니다. 수출 대기업과 내수 중소기업 사이의 생산성과 임금 격차, 원청과 하청으로 갈라진 노동시장의 이중구조가 그 분배의 결과를 보여 주는 지표입니다.
미국의 러스트벨트에 해당하는 자리는 한국에서 특정 업종이 주저앉은 도시들이 대신합니다. 조선 구조조정기의 거제와 군산, 자동차 공장이 문을 닫은 뒤의 지역 상권이 그 사례이며, 여기서도 손실은 특정 지역에 두껍게 쌓였습니다. 중산층 복원을 외교·통상정책의 목표로 명시하는 설리번식 접근은, 산업정책과 지역정책과 통상정책이 서로 다른 부처의 일로 나뉘어 있는 한국 구조에 그대로 옮겨 적용하기 어려운 발상이기도 합니다.
짓는다는 사고방식, 그리고 중산층을 위한 외교정책
설리번은 이 네 가지 도전이 미국만의 것이 아니라는 점을 짚고 넘어갑니다. 선진국과 신흥국을 가릴 것 없이 같은 문제를 마주하고 있으며, 어떤 나라들은 미국보다 더 심각하게 겪고 있다는 것입니다.
바이든이 취임하며 내린 결론은 하나였다고 그는 말합니다. 네 가지 도전 모두에 대한 해답은 짓는 일을 떠받드는 경제적 사고방식을 되살리는 데 있다는 결론입니다. 설리번은 이것이 자신들이 취한 경제적 접근의 핵심이라고 못 박습니다. 국내에서도, 해외의 파트너들과 함께도 역량과 회복력과 포용성을 짓는 일입니다.
세 단어의 뜻은 각각 구체적입니다. 역량은 생산하고 혁신하는 능력, 그리고 튼튼한 물리적·디지털 인프라와 청정에너지 같은 공공재를 충분한 규모로 공급해 내는 능력을 말합니다. 회복력은 자연재해와 지정학적 충격을 맞고도 견디는 힘입니다. 포용성은 강하고 활력 있는 미국 중산층을 지키는 동시에 세계의 일하는 사람들에게 더 넓은 기회를 보장하는 것을 뜻합니다. 설리번은 이 모두가 자신들이 ‘중산층을 위한 외교정책’이라고 불러 온 것의 내용이라고 정리합니다.
해설 중산층을 위한 외교정책은 바이든 행정부가 즉흥적으로 만든 구호가 아닙니다. 카네기국제평화재단(Carnegie Endowment for International Peace)은 2017년부터 2년에 걸쳐 초당적 태스크포스를 꾸려 오하이오, 콜로라도, 네브래스카 세 주의 중산층 가구를 대상으로 미국 외교정책이 그들의 삶에 미친 영향을 조사했고, 2020년 보고서 「Making U.S. Foreign Policy Work Better for the Middle Class」를 냈습니다.
설리번은 이 보고서의 공저자 가운데 한 사람이었습니다. 보고서의 결론 중 하나는 통상정책을 바로잡는 일이 매우 중요하지만 그것만으로 미국 중산층의 문제가 해결되지는 않으며, 외교정책과 국내정책을 나누어 놓은 칸막이를 허물어야 한다는 것이었습니다. 브루킹스 연설에서 설리번이 국내정책과 외교정책의 통합을 거듭 강조하는 것은 야당 시절에 쓴 처방을 집권 뒤에 집행하고 있다는 뜻이기도 합니다.
[관점] 짓는다는 사고방식에는 설리번이 드러내지 않은 긴장이 하나 들어 있습니다. 포용성의 정의에 미국 중산층과 세계 노동자가 함께 들어 있는데, 두 집단의 이해가 늘 같은 방향을 가리키지는 않기 때문입니다. 미국 내 조립과 미국산 부품을 조건으로 보조금을 주는 설계는 미국 중산층에게는 일자리지만, 같은 제품을 만들던 다른 나라의 노동자에게는 시장 상실입니다.
이 긴장을 봉합하는 장치가 연설 후반부에 등장하는 동맹과의 공동 투자이지만, 공동 투자는 비용이 큰 해법입니다. 보조금 경쟁에 함께 뛰어들 재정 여력이 있는 나라와 그렇지 못한 나라 사이에 다시 선이 그어지기 때문입니다. 설리번의 문장을 투자자의 언어로 옮기면, 미국 산업정책의 수혜는 미국 내 생산 거점을 가진 기업에 집중되고, 그 밖의 기업에는 거점을 옮기거나 시장을 잃거나의 선택지가 남는다는 뜻이 됩니다.
나라 안에 새 토대를 놓는다는 것
설리번이 제시하는 첫 단계는 미국 안에 새 토대를 놓는 일이며, 그 수단이 현대적 미국 산업전략입니다. 그는 이 주제에 관해서는 친구이자 옛 동료인 브라이언 디스(Brian Deese)가 이미 충분히 길게 이야기했고 자신이 할 수 있는 어떤 설명보다 낫다며 그쪽을 참고하라고 권한 뒤, 핵심만 요약합니다.
현대적 산업전략은 먼저 특정 부문을 골라냅니다. 경제성장의 토대가 되는 부문이면서, 국가안보의 관점에서 전략적이고, 동시에 민간 산업이 스스로는 필요한 규모의 투자를 할 태세가 되어 있지 않은 부문입니다. 세 조건이 겹치는 자리에 표적화된 공공투자를 투입해, 민간시장과 자본주의와 경쟁이 가진 힘과 창의를 풀어 놓고 장기 성장의 바닥을 다진다는 것이 이 전략의 작동 방식입니다. 그렇게 해서 미국 기업이 가장 잘하는 일, 즉 혁신하고 규모를 키우고 경쟁하는 일을 할 수 있게 돕는다는 설명입니다.
설리번은 오해를 미리 차단합니다. 이 전략은 민간투자를 대체하는 것이 아니라 끌어들이는 일이며, 승자와 패자를 가려내는 일이 아니라 국가의 안녕에 꼭 필요한 부문에 장기 투자를 하는 일이라는 것입니다. 그는 이것이 미국에서 낯선 발상도 아니라고 말합니다. ‘산업정책’이라는 말 자체가 유행에서 밀려나 있던 동안에도 그 실체는 어떤 형태로든 조용히 작동해 왔으며, 미국 국방고등연구계획국(DARPA)과 인터넷, 미국 항공우주국(NASA)과 상업위성이 그 증거라는 것입니다.
지난 2년의 초기 성적표도 내놓습니다. 파이낸셜타임스(Financial Times) 보도를 인용해, 반도체와 청정에너지 생산에 대한 대규모 투자가 2019년 이후 20배로 불어났고, 작년 8월 이후 발표된 투자의 3분의 1은 외국 투자자가 미국 안에 하는 투자라고 전합니다. 그리고 바이든의 어젠다에서 나올 공공자본과 민간투자를 모두 합치면 앞으로 10년간 3조 5,000억 달러 규모가 될 것으로 행정부가 추정하고 있다고 밝힙니다.
해설 설리번이 참고하라고 말한 브라이언 디스는 바이든 행정부의 초대 국가경제위원회(NEC) 위원장으로, 2023년 초까지 재직했습니다. 그가 2022년 4월 뉴욕 경제클럽에서 한 연설 「Remarks on a Modern American Industrial Strategy」와 그해 10월 클리블랜드 시티클럽에서 한 후속 연설이 이 산업전략 구상의 원문에 해당합니다. 설리번이 요약한 세 가지 선별 조건과 ‘민간을 밀어내지 않고 끌어들인다’는 표현은 디스의 문장을 거의 그대로 옮긴 것입니다.
두 사람의 역할 분담도 눈여겨볼 만합니다. 디스가 국내 경제정책의 언어로 산업전략을 정당화했다면, 설리번은 그것을 외교정책과 국가안보의 언어로 번역해 국제 무대에 올려놓는 일을 맡았습니다. 이 연설이 국내정책과 외교정책의 통합을 되풀이해 강조하는 것은 그 분업의 두 번째 절반에 해당합니다.
[관점] 승자와 패자를 고르는 것이 아니라는 말은 들리는 것만큼 분명하지 않습니다. 반도체와 청정에너지와 핵심광물을 고른 순간 그것은 이미 부문 단위의 선택이고, 부문 안에서 누가 보조금을 받을지는 결국 개별 기업 단위에서 결정되기 때문입니다. 산업정책 논쟁에서 쟁점은 선택을 하느냐가 아니라 그 선택을 되돌릴 장치가 있느냐, 즉 성과가 나오지 않는 사업에서 자금을 거둬들이는 규율이 설계에 들어 있느냐입니다.
3조 5,000억 달러라는 수치도 성격을 알고 읽어야 합니다. 이 수치는 연방정부 지출만이 아니라 공공자본과 민간투자를 합산한 행정부의 추정치입니다. 민간 몫은 투자가 실제로 집행되어야 채워지는 숫자이므로 확정된 금액이 아니라 목표에 가깝고, 20배라는 증가율도 기준 시점인 2019년의 투자가 낮은 수준이었다면 크게 보이기 쉽다는 점을 함께 봐야 합니다.
반도체와 핵심광물, 그리고 자급자족이 아니라는 선
설리번은 추상적인 원칙을 두 가지 품목으로 내려 보냅니다. 첫째가 반도체입니다. 반도체는 오늘의 소비재에 필수적인 만큼이나 인공지능과 양자컴퓨팅, 합성생물학처럼 미래를 빚어낼 기술에도 필수적입니다. 그런데 미국이 만드는 반도체는 세계 생산의 10퍼센트 안팎에 불과하고, 생산 일반이, 특히 가장 앞선 칩의 생산이 다른 지역에 지리적으로 몰려 있습니다. 이것은 경제적 위험인 동시에 국가안보의 취약점이라는 것이 그의 판단이며, 초당적으로 통과된 반도체·과학법(CHIPS and Science Act) 덕분에 미국 반도체 산업에 들어오는 투자가 자릿수가 달라질 만큼 늘었지만 아직은 초기 단계라고 덧붙입니다.
둘째는 핵심광물입니다. 설리번은 핵심광물을 청정에너지 미래의 등뼈라고 부릅니다. 그러면서 지금의 전기차 수요를 맞추는 데 필요한 양을 기준으로 미국의 생산 비중을 열거합니다. 리튬은 4퍼센트, 코발트는 13퍼센트, 니켈은 0퍼센트, 흑연도 0퍼센트입니다. 그리고 핵심광물의 80퍼센트 이상을 중국이라는 한 나라가 가공하고 있습니다.
그가 이 숫자에서 끌어내는 결론은 역사적 유비입니다. 청정에너지 공급망은 1970년대의 석유나 2022년 유럽의 천연가스와 똑같은 방식으로 무기가 될 수 있다는 것입니다. 그래서 IRA와 초당적 인프라법(Bipartisan Infrastructure Law)의 투자를 통해 지금 움직이고 있다고 말합니다.
다만 그는 여기서 분명한 선을 하나 긋습니다. 모든 것을 국내에서 만드는 일은 가능하지도 않고 바람직하지도 않다는 것입니다. 미국의 목표는 자급자족(autarky)이 아니라 공급망의 회복력과 안보라는 이 한 문장이, 다음 단계인 동맹과의 협력으로 넘어가는 다리가 됩니다.
해설 미국이 세계 반도체의 10퍼센트만 만든다는 말은 생산능력을 기준으로 한 수치입니다. 미국반도체산업협회(SIA)의 추산에 따르면 미국의 세계 반도체 생산능력 비중은 1990년 37퍼센트에서 2020년 12퍼센트 수준으로 떨어졌습니다. 설계와 장비, 소프트웨어에서는 여전히 미국 기업이 압도적이지만 실제로 웨이퍼를 깎는 공정은 동아시아로 옮겨 갔고, 당시 최첨단 공정은 사실상 대만과 한국에 집중되어 있었습니다.
반도체·과학법은 이 격차를 메우기 위해 527억 달러의 재정을 배정했습니다. 그중 390억 달러가 공장 건설 보조금, 110억 달러가 연구개발이며, 여기에 설비투자액의 25퍼센트를 돌려주는 투자세액공제가 따로 붙습니다. 보조금을 받은 기업은 10년간 중국 등 우려국에서 첨단 생산능력을 일정 수준 이상 늘리지 못한다는 이른바 가드레일 조항의 적용을 받습니다.
[한국 관점] 설리번이 나열한 숫자는 한국 기업의 투자 결정으로 곧장 이어졌습니다. 삼성전자는 텍사스 테일러에 파운드리 공장을 세우며 약 47억 달러의 보조금을 배정받았고, SK하이닉스는 인디애나에 고대역폭 메모리(HBM) 후공정 시설을 짓기로 하면서 4억 8,500만 달러를 받기로 했습니다. 미국의 생산 비중을 끌어올린다는 정책의 실제 집행자 가운데 상당수가 한국 기업이라는 뜻입니다.
핵심광물 쪽의 숫자는 더 직접적인 의미를 갖습니다. 미국이 흑연을 전혀 생산하지 않는다는 사실은 한국 배터리 업계가 음극재 원료인 흑연을 상당 부분 중국에서 들여온다는 사정과 같은 말입니다. IRA의 세액공제가 우려 국가의 기업이 만들거나 가공한 광물과 부품을 제외하는 방향으로 설계되면서, 한국 기업은 중국산 원료를 쓰면 미국 보조금을 잃고 중국산을 피하면 원가가 오르는 자리에 놓였습니다.
[사후 맥락] 반도체·과학법의 집행 방식은 정권이 바뀐 뒤 성격이 달라졌습니다. 2025년 8월 미국 정부는 인텔(Intel)에 지급하기로 했던 보조금을 지분으로 바꾸어 약 9.9퍼센트의 주식을 취득했고, 상무장관은 보조금을 그냥 주는 대신 지분을 받겠다고 공개적으로 밝혔습니다. 보조금으로 민간투자를 끌어들인다는 설리번과 디스의 설계가, 정부가 직접 주주가 되는 방식으로 옮겨 간 것입니다.
이 방침이 다른 수혜 기업으로 확대될 수 있다는 보도가 나오자 한국에서도 삼성전자와 SK하이닉스가 대상이 될지를 두고 논란이 일었고, 한국 정부는 그런 협의가 없다고 부인했습니다. 기업 입장에서 중요한 변화는 금액이 아니라 예측가능성입니다. 이미 발표된 조건을 믿고 수십억 달러짜리 공장을 짓기 시작한 쪽에서는, 조건이 사후에 바뀔 수 있다는 사실 자체가 새로운 위험으로 계산됩니다.
동맹을 뒤에 남겨 두지 않겠다는 약속
국내 역량을 쌓는 일은 출발점일 뿐이며 그 노력은 국경 밖으로 이어진다고 설리번은 말합니다. 두 번째 단계는 파트너들도 역량과 회복력과 포용성을 함께 짓도록 그들과 협력하는 일입니다.
그가 전하는 메시지는 두 문장으로 요약됩니다. 미국은 자국의 산업전략을 변명 없이 추진하겠지만, 친구들을 뒤에 남겨 두지 않겠다는 데에도 한 치의 모호함이 없다는 것입니다. 설리번은 여기서 한 걸음 더 나아갑니다. 파트너들이 함께해 주기를 바라는 정도가 아니라, 사실은 그들이 함께해 주어야만 한다는 것입니다.
그 이유로 그는 규모를 듭니다. 지금의 경제적·지정학적 현실 속에서 안전하고 지속가능한 경제를 만들려면 모든 동맹과 파트너가 지금보다 더 많이 해야 하고 지체할 시간이 없다는 것입니다. 반도체나 청정에너지 같은 산업에서는 공공이든 민간이든 필요한 투자의 전 지구적 포화점에 전혀 근접하지 못했다는 것이 그의 판단입니다. 궁극적인 목표는 미국과 뜻을 같이하는 파트너들이, 선진국이든 신흥국이든 함께 투자하고 함께 기댈 수 있는 강하고 회복력 있는 최첨단 기술산업 기반을 갖추는 것입니다.
[관점] 포화점에 한참 못 미쳤다는 진단은 이 연설에서 가장 검증하기 어려운 명제입니다. 투자가 부족한지 과한지는 수요 전망에 달려 있는데, 그 전망 자체가 정책에 따라 움직이기 때문입니다.
설리번의 주장이 성립하는 조건은 분명합니다. 각국의 보조금이 서로 다른 공정 단계나 다른 품목을 메우는 방향으로 조율될 때에만 전체 투자가 포화점을 향해 수렴합니다. 반대로 모두가 같은 품목의 같은 단계에 보조금을 붙이면 결과는 공동의 역량 확충이 아니라 과잉설비와 보조금 경쟁이 됩니다. 뒤이어 설리번이 인센티브 조율을 거듭 강조하는 것은 이 위험을 의식한 설계로 읽힙니다.
대서양과 북미, 그리고 반도체 인센티브 조율
설리번은 지난달 워싱턴에서 바이든 대통령과 우르줄라 폰데어라이엔(Ursula von der Leyen) 유럽연합 집행위원장이 바로 이 문제를 논의했다고 전합니다. 두 사람이 내놓은 공동성명을 그는 꼭 읽어 보라고 권하면서 핵심을 이렇게 요약합니다. 각자의 산업 역량에 대한 과감한 공공투자가 에너지 전환의 한복판에 있어야 하며, 미래의 공급망이 회복력 있고 안전하며 노동을 포함한 양측의 가치를 반영하도록 함께 일하겠다는 약속이라는 것입니다. 성명에는 실천 단계도 들어갔습니다. 대서양 양쪽의 청정에너지 인센티브를 서로 맞추는 일과, 핵심광물 및 배터리 공급망에 관한 협상을 개시하는 일입니다.
그다음 행보도 같은 방향이었습니다. 바이든 대통령은 곧이어 캐나다를 방문해 쥐스탱 트뤼도(Justin Trudeau) 총리와 함께 협력을 가속할 태스크포스를 만들었고, 그 목표는 양국의 청정에너지 공급을 확보하면서 국경 양쪽에 중산층 일자리를 만드는 것이었습니다. 그로부터 며칠 뒤에는 미국과 일본이 핵심광물 공급망 협력을 심화하는 협정에 서명했습니다.
설리번은 이것이 하나의 그림으로 모인다고 설명합니다. IRA를 지렛대 삼아 북미에 뿌리를 둔 청정에너지 제조 생태계를 만들고 그것을 유럽과 일본 등으로 넓히는 그림입니다. 그는 이 방식이 IRA를 마찰의 원인에서 강점과 신뢰성의 원천으로 바꾸는 길이라고 말하며, 다음 달 히로시마에서 열릴 주요7개국(G7) 정상회의에서 더 많은 이야기가 나올 것이라고 예고합니다.
협력은 청정에너지에만 머물지 않습니다. 설리번은 유럽 여러 나라와 대한민국, 일본, 대만, 인도와 함께 반도체 인센티브에 대한 접근을 조율하고 있다고 밝힙니다. 그 결과 앞으로 3년 동안 반도체 투자가 어디에서 일어날지에 대한 분석기관들의 전망이 극적으로 달라졌고, 이제 미국과 핵심 파트너들이 그 표의 맨 위를 차지하고 있다는 것이 그가 제시하는 증거입니다.
해설 설리번이 공동성명을 그토록 강조한 배경에는 반년 가까이 이어진 대서양 갈등이 있습니다. 2022년 8월 IRA가 통과되자 유럽연합은 북미 조립 요건이 WTO 규범에 어긋나는 차별이라고 반발했고, 한국도 같은 취지의 우려를 표했습니다. 유럽연합은 2023년 2월 그린딜 산업계획을 내놓아 역내 보조금 규제를 완화하는 방식으로 맞섰습니다.
2023년 3월 10일 워싱턴에서 나온 공동성명은 그 갈등을 봉합하려는 문서입니다. 양측은 핵심광물협정 협상을 시작하기로 해, 유럽에서 채굴·가공된 광물이 IRA 전기차 세액공제의 요건을 충족할 수 있는 길을 열어 보기로 했습니다. 설리번이 IRA를 마찰의 원인에서 강점의 원천으로 바꾸겠다고 말한 것은 이 전환을 가리킵니다.
[한국 관점] 이 연설에서 한국은 반도체 인센티브를 조율하는 상대로 직접 거명됩니다. 외교적 수사로 보일 수 있지만, 당시 한국 기업이 놓인 자리를 생각하면 의미가 작지 않습니다. 삼성전자와 SK하이닉스는 미국에 공장을 짓고 보조금을 받으려는 한편, 중국에 이미 지어 놓은 대규모 공장을 운영하고 있었기 때문입니다. 2022년 10월 수출통제 직후 두 회사가 받은 1년 유예가 이후 검증된 최종사용자(VEU) 지위로 이어졌고, 이것이 설리번이 말하는 조율의 실제 내용이었습니다.
다만 조율의 비대칭도 분명합니다. 미국은 보조금의 조건을 정하는 쪽이고 한국은 그 조건에 맞춰 투자 계획을 조정하는 쪽입니다. IRA의 전기차 세액공제가 북미에서 최종 조립된 차량으로 한정되면서 한국 정부와 현대차가 2022년 가을 미국 재무부에 의견을 내 최종 조립 요건 완화와 시행 유예를 요청했던 일이 그 비대칭의 사례입니다.
[사후 맥락] 설리번이 말한 조율은 2025년에 전혀 다른 형식으로 바뀌었습니다. 미국은 한국에 상호관세를 부과했다가 협상을 거쳐 2025년 10월 말 합의에 이르렀고, 최종 타결은 11월에 이루어졌습니다. 자동차 관세는 25퍼센트에서 15퍼센트로 내려갔고 상호관세는 15퍼센트로 정해졌습니다.
그 대가로 한국은 총 3,500억 달러 규모의 대미 투자를 약속했습니다. 이 가운데 2,000억 달러는 인공지능·반도체·바이오 등에 대한 현금 투자이고 1,500억 달러는 조선 분야 협력에 배정되었으며, 외환시장 충격을 줄이기 위해 연간 투자 한도를 200억 달러로 묶고 상업적 합리성이 있는 사업만 추진한다는 조건을 양해각서에 명시했습니다. 한국 반도체 기업의 중국 공장에 적용되던 VEU 지위는 2025년 8월 미국이 취소를 발표해 12월 31일 효력을 잃었고, 2026년에는 연간 개별 허가 방식으로 바뀌었습니다. 미국은 기존 공장의 운영은 허가하되 생산능력 확대나 기술 업그레이드는 허가할 뜻이 없다고 밝혔습니다. 공동의 인센티브 조율이라는 2023년의 언어는, 시장 접근과 투자 약속을 맞바꾸는 양자 협상의 언어로 대체되었습니다.
선진 민주주의 너머로
설리번은 협력의 범위를 한 번 더 넓힙니다. 미국의 협력이 선진 산업민주주의 국가에만 한정되지 않는다는 점을 특별히 강조하고 싶다는 것입니다. 그는 미국의 가장 중요한 동반자 관계가 이미 성숙한 경제들과만 맺어진다는 통념을 반드시 깨야 하고 또 깨겠다고 말합니다. 그러면서 말로가 아니라 실제로 증명하겠다는 다짐을 사례로 채웁니다.
인도와는 수소에서 반도체에 이르기까지 함께하고, 앙골라와는 탄소를 배출하지 않는 태양광 발전에서 협력하며, 인도네시아와는 정의로운 에너지 전환 파트너십(Just Energy Transition Partnership)을 통해, 브라질과는 기후친화적 성장을 매개로 증명하겠다는 것입니다. 네 나라의 조합은 그가 말하는 ‘뜻을 같이하는 파트너’가 민주주의 선진국의 동의어가 아니라는 주장을 뒷받침하려는 배치이기도 합니다.
해설 설리번이 인도네시아와 관련해 언급한 정의로운 에너지 전환 파트너십은 선진국 그룹이 석탄 의존도가 높은 개발도상국의 탈탄소 전환을 묶음으로 지원하는 방식입니다. 2021년 기후변화협약 당사국총회에서 남아프리카공화국을 대상으로 85억 달러 규모의 첫 사례가 나왔고, 2022년 11월 발리에서 열린 주요20개국(G20) 정상회의에서 인도네시아를 대상으로 200억 달러 규모의 패키지가 발표되었습니다. 공공자금과 민간자금을 섞어 조달한다는 점이 특징입니다.
이 방식이 주목받은 이유는 개발도상국의 전환 비용 문제를 정면으로 다루기 때문입니다. 선진국이 배출한 탄소의 결과를 개발도상국이 자국 재정으로 감당하라는 요구는 정치적으로 성립하기 어렵고, 그 교착을 푸는 수단으로 고안된 것이 이 묶음 금융입니다. 다만 지원금 가운데 무상 비중이 작고 대부분이 대출이라는 점은 수원국 쪽에서 꾸준히 제기해 온 불만입니다.
[관점] 네 나라의 목록을 자원의 관점에서 다시 읽으면 다른 그림이 보입니다. 인도네시아는 니켈 최대 생산국이고 브라질도 리튬과 흑연 같은 광물 자원을 갖춘 나라입니다. 앞 절에서 설리번이 나열한 미국의 생산 비중 0퍼센트와 4퍼센트라는 숫자가, 여기서 협력 대상국의 목록으로 바뀌어 돌아온 셈입니다.
이것이 곧 이 협력을 자원 확보용으로 깎아내릴 이유는 아니지만, 신흥국 쪽에서 무엇을 요구할 수 있는지는 분명해집니다. 원광을 캐서 넘기는 역할에 머물지 않고 정제와 가공 단계를 자국에 유치하는 조건을 붙일 협상력이 생기기 때문입니다. 실제로 인도네시아는 니켈 원광 수출을 금지해 제련 설비를 국내로 끌어들였고, 이런 요구가 늘어날수록 미국이 말하는 ‘함께 짓는 공급망’은 더 많은 양보를 필요로 하게 됩니다.
관세 인하는 더 이상 올바른 질문이 아니다
세 번째 단계는 전통적인 무역협정에서 벗어나, 이 시대의 핵심 과제에 초점을 맞춘 새로운 형식의 국제경제 파트너십으로 옮겨 가는 일입니다. 설리번은 먼저 숫자로 현실을 짚습니다. 1990년대 국제경제의 주된 기획은 관세를 낮추는 일이었고, 그 10년 사이 미국의 실행 관세율은 거의 절반으로 떨어졌습니다. 2023년 현재 미국의 무역가중 평균 관세율은 2.4퍼센트로, 역사적으로 보아도 다른 나라와 비교해도 낮은 수준입니다.
그는 관세 인하라는 과제가 완전히 끝났다고 말하지는 않습니다. 관세는 품목마다 균일하지 않고, 다른 많은 나라의 관세 수준을 낮추는 일도 여전히 남아 있다는 것입니다. 그러면서 캐서린 타이(Katherine Tai) 미국 무역대표의 말을 빌려 “시장 자유화를 포기한 것은 아니다”라고 전하고, 현대적인 형태의 무역협정도 추진할 뜻이 있다고 밝힙니다.
문제는 측정의 기준입니다. 정책 전체를 관세를 얼마나 더 내렸는가로 정의하고 평가하면 중요한 것을 놓치게 된다는 것입니다. 그래서 설리번은 질문 자체를 바꿉니다. 지금 미국의 무역정책이 무엇이냐를 관세를 더 낮출 계획으로 좁혀 묻는 것은 틀린 질문이며, 올바른 질문은 무역이 국제경제정책 전체 안에서 어떤 자리를 차지하고 어떤 문제를 풀려 하는가라는 것입니다.
그가 보기에 2020년대와 2030년대의 기획은 1990년대의 기획과 다릅니다. 오늘 풀어야 할 문제의 목록은 이미 분명합니다.
- 공급망 — 다변화되고 충격을 견디는 공급망을 만드는 일입니다.
- 투자 동원 — 정의로운 청정에너지 전환과 지속가능한 성장을 위해 공공과 민간의 자금을 끌어오는 일입니다.
- 일자리 — 그 과정에서 가족을 부양할 수 있는 좋은 일자리를 만드는 일입니다.
- 디지털 인프라 — 신뢰와 안전과 개방성을 확보하는 일입니다.
- 법인세 — 바닥을 향한 경쟁을 멈추는 일입니다.
- 노동과 환경 — 보호 수준을 끌어올리는 일입니다.
- 부패 — 부패를 정면으로 다루는 일입니다.
해설 2.4퍼센트라는 숫자는 미국이 이미 거의 다 열려 있는 시장이라는 사실을 가리킵니다. 관세를 더 낮춰 봐야 얻을 것이 크지 않다는 뜻이고, 거꾸로 상대국에게 미국 시장을 더 열어 주겠다는 카드를 쓰기도 어렵다는 뜻입니다. 설리번이 질문을 바꾸자고 하는 데에는 이런 구조적 사정이 깔려 있습니다.
국내 정치의 제약도 있습니다. 관세를 양허하는 협정을 맺으려면 의회가 행정부에 무역촉진권한을 위임해야 하는데, 2015년에 부여된 그 권한은 2021년에 만료된 뒤 갱신되지 않았습니다. 2017년 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 탈퇴한 뒤 미국이 시장접근을 담은 협정을 추진하지 않은 것은 선택이기도 했지만 수단이 없는 상태이기도 했습니다. 이후 등장한 틀들이 모두 관세를 다루지 않는 형식이 된 이유가 여기에 있습니다.
[사후 맥락] 2.4퍼센트라는 전제는 2년 만에 무너졌습니다. 2025년 미국은 국제비상경제권한법(IEEPA)을 근거로 대부분의 교역 상대국에 상호관세를 부과했고, 품목별로도 철강과 알루미늄에 50퍼센트에 이르는 고율 관세를 매겼습니다. 미국의 평균 관세 수준은 크게 높아졌습니다.
법적 제동이 걸린 뒤에도 방향은 바뀌지 않았습니다. 2026년 2월 연방대법원이 6 대 3으로 이 법은 대통령에게 관세 부과 권한을 주지 않는다고 판단하자, 행정부는 몇 시간 만에 1974년 통상법 122조를 근거로 10퍼센트의 전 세계 관세를 150일 한시 조치로 발표하고 통상확장법 232조와 통상법 301조로 기존 수준을 복원하는 작업에 들어갔습니다. 관세를 정책의 중심에서 밀어내자던 설리번의 제안은, 관세를 정책의 전부로 삼는 접근으로 대체되었습니다.
IPEF와 새로운 형식의 파트너십
설리번은 이 문제 목록에 맞춰 설계한 지역 구상으로 인도태평양 경제프레임워크(IPEF)를 소개합니다. 13개 인도태평양 국가와 분야별 협상을 진행 중이며, 내용은 청정에너지 전환을 앞당기고, 조세 공정성을 실현하며 부패와 싸우고, 기술 분야에 높은 기준을 세우고, 핵심 물자와 중간재의 공급망을 더 회복력 있게 만드는 것입니다.
그는 추상적인 설명 대신 한 가지 장면을 그려 보입니다. 코로나19가 공급망을 헤집고 공장들이 멈춰 서 있던 때에 이 틀이 이미 작동하고 있었다면 어땠겠느냐는 것입니다. 기업과 정부가 함께 훨씬 빠르게 움직여 새로운 조달처로 방향을 틀고 실시간으로 데이터를 주고받을 수 있었으리라는 것이 그의 답입니다.
같은 목적의 구상은 다른 지역에도 있습니다. 미주의 핵심 파트너들과 함께 출범시킨 미주 경제번영 파트너십(Americas Partnership for Economic Prosperity)이 그것입니다. 한편 미국-유럽연합 무역기술위원회(TTC)와 일본·한국과의 삼자 조율을 통해서는 각국의 산업전략이 서로를 보완하도록 맞추고, 모두가 같은 표적을 놓고 경쟁하다 바닥을 향해 달려가는 일을 피하려 하고 있습니다.
이 구상들을 두고 전통적인 자유무역협정이 아니지 않느냐는 지적이 나오는데, 설리번은 바로 그 점이 요점이라고 받아칩니다. 오늘 풀려는 문제들에는 전통적인 모델이 통하지 않는다는 것입니다. 그는 사후에 정책으로 땜질하고 재분배를 막연히 약속하던 시대는 끝났다고 선언하면서, 무역정책이 관세 인하 이상의 것이어야 하고 국내외 경제전략에 온전히 통합되어야 한다는 문장으로 이 대목을 맺습니다.
해설 IPEF는 2022년 5월 도쿄에서 출범했고 미국을 포함해 모두 14개국이 참여했습니다. 설리번이 13개국이라고 말한 것은 미국을 뺀 상대국 숫자입니다. 구조는 무역, 공급망, 청정경제, 공정경제라는 네 개의 기둥으로 나뉘며 참여국은 원하는 기둥을 골라 협상할 수 있었습니다.
이 틀의 결정적 특징은 시장접근, 즉 관세 인하가 없다는 점입니다. 그 대신 공급망 위기 때 긴급히 협의하는 틀을 두는 식의 합의를 담았습니다. 참여국들은 2023년 11월 공급망 기둥의 협정에 서명했고 청정경제와 공정경제도 타결했지만, 핵심인 무역 기둥만은 끝내 합의에 이르지 못했습니다.
[한국 관점] 한국은 IPEF 참여국이자, 설리번이 말한 미국·일본·한국 삼자 조율의 한 축으로 이 연설에 등장합니다. 한국에게 이 틀의 매력은 분명했습니다. 중국을 겨냥한 공급망 재편에 참여하면서도 관세 양허라는 국내적으로 민감한 부담은 지지 않아도 되었기 때문입니다.
동시에 그 점이 한계이기도 했습니다. 시장접근이 없으니 미국이 제공하는 유인도 약하고, 유인이 약하니 구속력도 약합니다. 한국이 실제로 체감한 공급망 지원이 요소수나 희토류 같은 사안에서 얼마나 작동했는지를 따져 보면, 협의체의 존재와 실효성은 별개의 문제라는 점이 드러납니다. 지역 경제질서의 설계에 참여하되 그 설계가 언제든 미국의 국내 정치로 뒤집힐 수 있다는 위험을, 한국은 이미 TPP 때 한 차례 목격했습니다.
[사후 맥락] 그 위험은 다시 현실이 되었습니다. 2025년 출범한 도널드 트럼프(Donald Trump) 행정부는 IPEF에서 사실상 손을 뗐다고 알려졌고, 국무부 웹사이트에서 인도태평양 전략 관련 문서가 사라지면서 이 틀의 운명이 일찌감치 가늠되었습니다. 2025년 이후 미국이 아시아 국가들과 맺은 것은 IPEF 같은 다자 협의체가 아니라 개별 국가와의 상호무역협정과 투자 약속이었습니다.
인도의 연구기관 GTRI는 2026년 5월에도 IPEF가 당분간 실질적인 역할을 하기 어렵다고 평가했습니다. 남은 참여국들이 미국 없이 이 틀을 유지할지도 분명하지 않습니다. 다만 공급망 기둥 협정처럼 이미 서명된 합의는 남아 있어서, 설리번이 설계한 형식의 일부는 미국이 빠진 채로 존속하는 상태가 되었습니다.
노동, 법인세, 철강, 그리고 WTO
설리번은 이어 개별 정책들을 열거합니다. 행정부는 외교를 통해 노동자의 권리를 증진하는 새로운 글로벌 노동전략을 준비하고 있으며 몇 주 안에 공개할 예정이라고 밝힙니다. 이 전략은 이미 쓰이고 있는 도구 위에 세워집니다. 미국·멕시코·캐나다협정(USMCA)의 신속대응 노동 메커니즘이 그것으로, 노동자의 결사와 단체교섭 권리를 강제하는 장치입니다. 설리번은 바로 그 주에 여덟 번째 사건이 노동조건을 개선하는 합의로 마무리되었다며, 이것이 멕시코 노동자에게도 미국의 경쟁력에도 득이 되는 결과라고 말합니다.
조세 쪽도 같은 맥락입니다. 미국은 136개국과 함께 중산층과 일하는 사람들에게 피해를 주는 법인세의 바닥을 향한 경쟁을 끝내려는 역사적 합의를 이끌어 왔고, 이제 의회가 이행 입법으로 뒤를 받쳐 주어야 하며 행정부가 그 작업을 함께하고 있다고 전합니다.
가장 새로운 시도로 그가 꼽는 것은 무역과 기후를 잇는 장치입니다. 유럽연합과 협상 중인 철강·알루미늄 글로벌 협정은 배출집약도와 과잉생산능력을 동시에 다루는 최초의 주요 무역협정이 될 수 있고, 철강과 알루미늄에 적용할 수 있다면 다른 부문에 적용할 길도 볼 수 있다는 것입니다. 그 목적은 경쟁자가 지구를 망가뜨리는 방식으로 우위를 얻지 못하게 만드는 선순환을 만드는 데 있습니다.
다자체제에 관한 입장도 정리합니다. 바이든 행정부는 여전히 WTO와 그 토대인 가치들, 즉 공정한 경쟁과 개방성, 투명성, 법치에 전념하고 있다는 것입니다. 다만 비시장적 경제 관행과 정책을 비롯한 심각한 도전들이 그 가치를 위협하고 있으므로, 많은 회원국과 함께 다자무역체제를 개혁하는 작업을 하고 있다고 말합니다. 개혁의 방향은 세 가지로, 체제가 노동자에게 이익이 되게 하고, 정당한 국가안보 이익을 수용하며, 지속가능발전과 청정에너지 전환처럼 현재의 틀에 제대로 담기지 않은 현안을 다루게 하는 것입니다.
그는 이 대목을 한 문장으로 요약합니다. 청정에너지 전환과 역동적인 신흥경제, 공급망 회복력에 대한 요구, 디지털화와 인공지능과 생명공학 혁명이 바꿔 놓은 세계에서 게임은 더 이상 같지 않다는 것입니다. 그러므로 미국의 국제경제정책은 있는 그대로의 세계에 적응해야 하며, 그래야만 원하는 세계를 지을 수 있다고 말합니다.
해설 신속대응 노동 메커니즘은 2020년 발효된 미국·멕시코·캐나다협정에 들어간 장치로, 특정 사업장에서 노동자의 결사와 단체교섭 권리가 침해되었다는 신고가 들어오면 해당 공장의 제품에 관세 혜택을 정지할 수 있게 한 제도입니다. 국가가 아니라 개별 공장을 겨냥한다는 점이 종전의 노동 조항과 다르고, 그래서 실제로 작동했습니다.
136개국 합의는 경제협력개발기구(OECD)와 G20이 2021년에 타결한 국제조세 개편안을 가리킵니다. 두 기둥 가운데 설리번이 말한 쪽은 연매출 7억 5,000만 유로를 넘는 다국적기업에 최소 15퍼센트의 실효세율을 물리는 글로벌 최저한세입니다. 어느 나라가 세율을 낮춰 기업을 유치해도 모회사 소재국이 차액을 걷어 가므로 조세 경쟁의 유인 자체를 없앤다는 설계였고, 미국은 설계를 주도했으면서도 의회에서 이행 입법을 통과시키지 못한 상태였습니다.
[관점] 무역과 기후를 잇는다는 발상에는 설리번이 내비치지 않은 난점이 있습니다. 배출집약도를 기준으로 관세를 달리 매기는 장치는 같은 제품이라도 어디서 어떻게 만들었는지에 따라 대우를 달리하는 것이어서, 원산지 중립을 전제로 한 WTO 규범과 충돌할 소지가 큽니다. 유럽연합이 추진한 탄소국경조정제도가 개발도상국들로부터 녹색 보호무역이라는 비판을 받은 것도 같은 이유입니다.
더 근본적인 문제는 배출량 산정입니다. 제품 하나에 담긴 탄소를 누가 어떤 기준으로 측정하고 검증할 것인지에 합의하지 못하면 이 장치는 작동하지 않습니다. 철강이 첫 대상으로 선택된 것도 공정이 비교적 단순하고 배출 산정이 가능한 품목이기 때문인데, 뒤집어 말하면 공정이 복잡한 품목으로 확장하기는 그만큼 어렵다는 뜻이 됩니다.
[사후 맥락] 설리번이 든 두 사례는 모두 그가 예고한 방향으로 가지 않았습니다. 철강·알루미늄 글로벌 협정은 2023년 10월 시한이 미뤄진 끝에 타결되지 못했고, 2025년 미국은 철강과 알루미늄에 50퍼센트의 품목 관세를 적용했습니다. 배출집약도를 기준으로 삼는 협정 대신 일률적인 고율 관세가 그 자리를 채운 셈입니다.
글로벌 최저한세도 뒤집혔습니다. 2025년 1월 20일 미국은 이 합의가 의회의 입법 없이는 미국 안에서 효력이 없다고 선언했고, 그해 6월 G7은 미국계 다국적기업을 최저한세의 핵심 규정에서 제외하는 이른바 병존 방식에 원칙적으로 합의했습니다. OECD는 2026년 1월 5일 이 병존 체계를 담은 패키지를 공개했습니다. 바닥을 향한 경쟁을 끝내겠다던 합의는, 미국만 별도의 트랙에 놓는 조건으로 겨우 살아남았습니다.
다자개발은행을 시대에 맞게 다시 짓는다
네 번째 단계는 신흥경제국으로 수조 달러의 투자를 끌어오는 일입니다. 설리번은 여기에 두 개의 단서를 붙입니다. 해법은 그 나라들이 스스로 만들어 내는 것이어야 하고, 다만 그 해법을 실행할 자본은 전과는 다른 방식의 미국 외교가 열어 준다는 것입니다.
첫 번째 작업은 다자개발은행(MDB)을 오늘의 과제에 맞게 진화시키는 일이며, 2023년이 그 일에 중요한 해라고 그는 말합니다. 옐런 재무장관이 제시한 방향도 함께 소개합니다. 세계은행을 중심으로, 지역 개발은행들까지 포함해 이 기구들의 운영 모델을 손봐야 한다는 것입니다. 구체적으로는 기후변화와 팬데믹, 취약성과 분쟁에 대응할 수 있도록 대차대조표를 늘려 쓰게 하고, 한 나라의 국경 안에 머물지 않는 문제들과 씨름하는 저소득국과 중소득국이 양허성의 질 좋은 금융에 더 쉽게 접근할 수 있게 하는 일입니다.
진척 상황에 대해서는 솔직합니다. 지난달에 이 의제의 초기 계약금에 해당하는 성과가 나왔지만 앞으로 훨씬 더 많은 일을 해야 한다는 것입니다. 그러면서 그는 세계은행을 새로 이끌게 될 아자이 방가(Ajay Banga)의 지도력이 이 구상을 현실로 만들어 주기를 기대한다고 덧붙입니다.
해설 설리번이 말하는 ‘대차대조표를 늘려 쓴다’는 표현은 주주국이 새 돈을 넣지 않고도 대출을 늘리는 기법을 가리킵니다. G20이 2022년에 받아 본 자본적정성 검토 보고서는 세계은행 같은 기구들이 지나치게 보수적인 자기자본 기준을 쓰고 있다고 지적했습니다. 연설은 지난달의 성과가 무엇을 가리키는지 밝히지 않았고, 세계은행은 이 무렵 자신의 사명과 재원 구조를 손보는 개혁 논의를 이어 가고 있었습니다.
아자이 방가는 인도 태생의 금융인으로 마스터카드(Mastercard) 최고경영자를 지낸 인물이며, 미국의 지명을 받아 2023년 6월 세계은행 총재에 취임했습니다. 개발 전문가가 아닌 민간 경영인을 앉힌 선택 자체가, 재정 투입보다 민간자본을 끌어오는 능력을 중시한다는 신호로 읽혔습니다.
[관점] 수조 달러라는 목표와 실제 동원 가능한 금액 사이에는 큰 간극이 있습니다. 자본 규칙을 조정해 늘릴 수 있는 대출에는 한계가 있고, 증자를 하려면 미국에서는 의회의 승인이 필요합니다. 설리번이 연설 말미에 개발금융 개혁에 의회가 동참해 달라고 거듭 호소하는 것은 이 제약 때문입니다.
더 미묘한 문제는 지분입니다. 세계은행에서 투표권은 출자 비율을 따르는데, 중국은 경제 규모에 비해 지분이 작다며 재조정을 요구해 왔습니다. 증자를 하면 중국의 지분이 늘어날 가능성이 커지고, 그것은 미국이 이 기구에서 누려 온 영향력을 깎는 결과가 됩니다. 돈을 더 넣자는 논의가 쉽게 진전되지 않는 이유 가운데 하나가 여기에 있으며, 자본을 늘리지 않고 기존 자본을 더 적극적으로 굴리자는 해법이 선택된 배경이기도 합니다.
인프라 격차와 부채, 그리고 중국이라는 채권자
다자개발은행 개혁과 나란히 진행되는 두 번째 작업은 저소득국과 중소득국의 인프라 격차를 메우는 일입니다. 그 이름이 글로벌 인프라·투자 파트너십(PGII)이며, 지금부터 2020년대가 끝날 때까지 에너지와 물리적 인프라, 디지털 인프라 금융에 수천억 달러를 동원하겠다는 구상입니다.
설리번은 이 구상을 중국의 일대일로(Belt and Road Initiative)와 대비시킵니다. 일대일로의 금융과 달리 PGII의 사업은 투명하고 높은 기준을 따르며 장기적이고 포용적이며 지속가능한 성장에 복무한다는 것입니다. 출범한 지 채 1년도 되지 않았지만 이미 의미 있는 투자가 집행되었다고 그는 말합니다. 전기차에 들어갈 광물을 캐는 광산에서부터 대륙을 잇는 해저 통신케이블까지가 그 목록에 들어갑니다.
세 번째 작업은 부채입니다. 설리번은 부채 곤경에 빠진 취약국이 점점 늘고 있다는 점을 지적하면서, 필요한 것은 진짜 구제이지 만기를 늘려 주고 모른 척하는 방식이 아니라고 말합니다. 그리고 공적 양자 채권자든 민간 채권자든 모두가 부담을 나눠 져야 한다고 덧붙입니다.
설리번은 이 부담을 나눠야 할 채권자에 중국이 포함된다고 직접 말합니다. 중국은 신흥국에 막대한 규모로 돈을 빌려주며 영향력을 쌓아 왔고 그 대출에는 거의 언제나 조건이 달려 있었다는 것이 그의 평가입니다. 이제 중국이 부채 위기에 몰린 나라들을 돕는 건설적인 힘으로 나서야 한다는 데 많은 나라가 뜻을 같이하고 있으며 미국도 그렇게 본다고 그는 말합니다.
해설 PGII는 2022년 6월 독일 엘마우에서 열린 G7 정상회의에서 출범했고, 2027년까지 7개국이 합쳐 6,000억 달러를 동원한다는 목표를 내걸었습니다. 그 가운데 미국의 몫은 2,000억 달러이며, 대부분 보조금이 아니라 대출과 보증, 지분투자로 채우는 구조였습니다. 설리번이 예로 든 해저케이블과 광산은 디지털 인프라와 핵심광물이라는 두 축을 보여 주는 사례입니다.
부채 쪽의 배경도 중요합니다. G20은 2020년에 저소득국의 채무 재조정을 위한 공동체제를 만들었지만, 중국이 참여한 채무국 사례에서는 협상이 수년씩 늘어졌습니다. 잠비아는 2020년 말 디폴트를 선언한 뒤 이 연설 시점까지 공식 채권자들과 합의에 이르지 못했고, 스리랑카도 비슷한 교착을 겪었습니다. 설리번이 말하는 ‘모른 척하기’는 원금을 깎지 않고 만기만 미루는 방식을 가리킵니다.
[사후 맥락] 이 네 번째 단계는 정권 교체 이후 크게 흔들린 부분입니다. 2025년 1월 미국은 대외원조 전면 재검토를 지시했고, 3월 국무장관은 미국 국제개발처(USAID) 사업의 83퍼센트에 해당하는 5,200여 건의 계약을 종료한다고 발표했습니다. 7월 1일부로 이 기관의 독립적 운영은 중단되었고 남은 기능은 국무부로 흡수되었습니다.
삭감 규모는 집계 기준에 따라 수백억 달러에 이릅니다. 2025년 7월 서명된 환수법만으로도 약 80억 달러의 대외원조 예산이 회수되었습니다. 다자개발은행 개혁과 PGII가 전제했던 것은 미국이 공여국이자 설계자로 남아 있으리라는 가정인데, 그 가정이 흔들린 것입니다. 중국의 자금에 기대지 않을 대안을 만들겠다던 구상은 대안의 공급자가 스스로 물러서면서 힘을 잃을 위험에 놓였습니다.
작은 마당, 높은 울타리
설리번이 마지막으로 꺼내는 항목은 기초가 되는 기술을 지키는 일이며, 그 원칙이 작은 마당, 높은 울타리입니다. 그는 전에도 밝힌 생각을 다시 꺼냅니다. 미국이 맡은 임무는 디지털 혁명의 새로운 물결을 열되, 차세대 기술이 민주주의와 안보에 맞서는 쪽이 아니라 그것을 위해 작동하도록 보장하는 것이라는 생각입니다.
실제로 취한 조치는 세 갈래입니다. 첫째, 가장 앞선 반도체 기술의 대중국 수출에 세심하게 재단한 제한을 걸었습니다. 이 제한은 단순명료한 국가안보 우려에 근거한 것이며, 핵심 동맹과 파트너들도 각자의 안보 판단에 따라 같은 길을 따라왔다고 그는 말합니다. 둘째, 국가안보와 관련된 핵심 영역에서 외국인투자에 대한 심사를 강화하고 있습니다. 셋째, 국가안보와 직결되는 민감 기술에 대한 역외투자를 다루는 문제에서도 진전을 보고 있습니다.
그다음에 오는 것은 반박입니다. 설리번은 이 조치들이 좁은 기술 영역과, 군사적으로 미국에 도전하려는 소수 국가에 초점을 맞춘 맞춤형 조치라고 규정합니다. 베이징이 주장하는 것처럼 기술 봉쇄가 아니고, 신흥경제국을 겨냥한 것도 아니라는 것입니다.
해설 설리번이 말하는 제한은 2022년 10월 7일 미국 상무부가 발표한 수출통제를 가리킵니다. 이 조치는 일정 성능 이상의 인공지능용 칩과 그것을 만드는 장비를 중국에 수출하지 못하게 했고, 중국 내 첨단 반도체 생산시설을 지원하는 일에 미국인이 참여하는 것까지 금지했습니다. 외국에서 만든 제품이라도 미국 기술이나 장비가 쓰였다면 통제 대상이 되는 FDPR이 함께 적용되어, 사실상 역외에도 효력이 미쳤습니다.
동맹의 동참은 자동으로 이루어지지 않았습니다. 미국은 다른 나라에도 비슷한 통제를 요구했지만 공개적인 약속을 확보하지 못한 채 단독으로 조치를 시행한 것으로 알려졌고, 네덜란드와 일본은 2023년 들어 각자의 법령으로 심자외선 노광장비 등에 대한 수출허가 요건을 도입했습니다. 투자 쪽에서는 대미외국인투자위원회(CFIUS)의 심사 범위가 넓어졌고, 미국 자본이 중국의 반도체와 인공지능, 양자 분야에 투자하는 것을 제한하는 역외투자 행정명령은 이 연설 넉 달 뒤인 2023년 8월에 서명되었습니다.
[반론] 통제가 의도한 효과를 냈는지에 대한 반론이 이어졌습니다. 2023년 9월 화웨이(Huawei)가 내놓은 스마트폰에 중국 파운드리 SMIC가 만든 7나노급 칩이 들어간 것이 확인되면서, 통제가 중국의 자체 개발을 오히려 앞당겼다는 평가가 나왔습니다. 극자외선 장비 없이 심자외선 장비의 다중 패터닝으로 그 공정에 도달했다는 점이 특히 주목받았습니다.
비용을 치른 쪽의 기록도 남아 있습니다. 엔비디아(NVIDIA)는 연차보고서에서 기존 수출통제로 자사의 경쟁 지위가 훼손되었고 통제가 더 바뀌면 장기적으로 더 큰 손상을 입을 수 있다고 명시했습니다. 중국 데이터센터 매출 비중이 통제 이전 수준에 한참 못 미친다는 서술도 함께 들어 있습니다. 마당이 좁다는 설리번의 표현과, 그 마당 안에 들어간 기업이 체감하는 크기는 같지 않습니다.
디커플링이 아니라 디리스킹
중국 전반에 대해서도 설리번은 한 문단을 할애합니다. 그는 폰데어라이엔 집행위원장이 최근 쓴 표현을 그대로 빌려, 미국이 지향하는 것은 디커플링(decoupling)이 아니라 디리스킹(de-risking)과 다변화라고 말합니다. 미국은 자국의 역량과 안전하고 회복력 있는 공급망에 계속 투자할 것이고, 자국 노동자와 기업을 위한 공정한 경쟁의 장을 계속 요구하며 남용에는 계속 방어할 것이라는 설명입니다.
수출통제의 범위도 다시 한번 좁혀서 규정합니다. 통제는 군사적 균형을 기울일 수 있는 기술에 좁게 초점을 맞춘 상태로 유지될 것이며, 미국과 동맹의 기술이 미국을 겨누는 데 쓰이지 않도록 하는 것이 전부라는 것입니다. 그는 미국은 무역을 끊고 있는 것이 아니다라고 못 박으면서 숫자를 하나 덧붙입니다. 미국과 중국의 교역 및 투자 관계는 여전히 대단히 크며, 양국 간 교역액은 작년에 사상 최대를 기록했다는 것입니다.
경제에서 시야를 넓히면 그림은 더 복잡해집니다. 미국은 여러 차원에서 중국과 경쟁하고 있지만 대결이나 충돌을 찾고 있지는 않으며, 경쟁을 책임 있게 관리하면서 가능한 영역에서는 함께 일하려 한다는 것입니다. 바이든 대통령이 분명히 해 둔 대로 기후와 거시경제 안정, 보건 안보, 식량 안보 같은 전 지구적 과제에서는 두 나라가 협력할 수 있고 또 협력해야 한다고 그는 말합니다.
다만 설리번은 단서를 답니다. 경쟁을 책임 있게 관리하는 일에는 그럴 의지가 있는 두 당사자가 필요하다는 것입니다. 경쟁하기 위한 조치를 취하는 와중에도 소통의 통로를 열어 두어야 한다는 사실을 받아들이려면 전략적 성숙함이 필요하다는 것이 그의 표현입니다. 그는 바로 전주 옐런 재무장관이 같은 주제로 한 말을 상기시키며 이 대목을 맺습니다. 국가안보 이익을 지키면서 건강한 경제적 경쟁을 하고 가능한 곳에서 협력할 수 있지만, 그러려면 중국도 제 몫을 할 의향이 있어야 한다는 것입니다.
[관점] 마당의 크기는 정의하는 사람이 정합니다. 그리고 그 마당이 좁아지기보다 넓어졌다는 지적이 이어졌습니다. 2023년 10월의 개정은 2022년 규정의 허점을 메우는 쪽으로 범위를 넓혔고, 첨단 컴퓨팅과 반도체 장비, 인공지능, 생명공학, 녹색기술까지 국가안보 사안으로 다루면서 공급망 전체가 이 틀 안으로 끌려 들어온다는 분석도 있습니다.
이 확장은 설리번의 논리 안에 이미 들어 있습니다. 군사적 균형을 기울일 수 있는 기술이 기준이라면, 민간 기술과 군사 기술의 경계가 흐려질수록 울타리는 계속 바깥으로 밀려날 수밖에 없기 때문입니다. 기업이 겪는 어려움은 이 지점에서 나옵니다. 울타리의 위치가 고정되지 않으면 몇 년짜리 투자 계획을 세울 기준 자체가 사라집니다.
[사후 맥락] 2025년 이후 이 영역은 안보 논리와 거래 논리가 뒤섞이는 쪽으로 흘러갔습니다. 2025년 1월 공표된 AI 확산 규칙은 세계를 세 등급으로 나눠 반도체 수출을 관리하려 했지만, 전면 시행을 이틀 앞둔 2025년 5월 폐지가 발표되었습니다. 같은 해 4월에는 중국 시장용으로 설계된 엔비디아 H20에 수출허가 요건이 붙었다가, 8월에는 일부 고객에 대한 허가가 나왔습니다.
그 허가에 붙은 조건이 전례 없는 대목입니다. 엔비디아의 공시에 따르면 미국 정부 관계자들은 허가된 판매에서 나온 매출의 15퍼센트 이상을 정부가 받을 것이라는 기대를 표명했고, 다만 이를 규정으로 성문화하지는 않았습니다. 2026년 1월에는 H200급 칩의 대중국 수출 심사가 사안별 심사로 바뀌었다고 전해집니다. 군사적 균형이라는 기준으로 그어졌던 선이, 협상과 수익 배분의 대상이 된 셈입니다.
성공은 어떤 모습인가
설리번은 스스로에게 질문을 던지며 마무리로 들어갑니다. 그래서 성공이란 어떤 모습이냐는 질문입니다. 그가 그리는 성공은 하나의 체제입니다. 임금으로 살아가는 사람들을 위해, 산업을 위해, 기후를 위해, 국가안보를 위해, 그리고 세계에서 가장 가난하고 취약한 나라들을 위해 작동하는 국제경제체제입니다.
그 체제로 가려면 무엇을 바꿔야 하는지를 그는 네 가지로 정리합니다. 첫째, 연설 앞머리에서 열거한 지나치게 단순한 전제들에 기댄 단일한 접근을, 민간시장이 혼자서는 감당하기 어려운 영역에 꼭 필요한 투자를 표적화해 유도하는 접근으로 바꾸는 일입니다. 다만 그러면서도 시장과 통합이 가진 힘은 계속 활용한다는 단서가 붙습니다. 둘째, 세계 각국의 파트너들이 정부와 유권자, 정부와 노동자 사이의 약속을 복원할 공간을 열어 주는 일입니다.
셋째는 방법에 관한 것입니다. 이 새로운 접근을 깊은 협력과 투명성 위에 세워, 미국의 투자와 파트너들의 투자가 서로를 밀어 주고 서로에게 이익이 되게 만드는 일입니다. 넷째는 80년 전에 처음 내세웠던 핵심 믿음으로 돌아가는 일입니다. 미국이 활력 있는 국제금융체제의 한가운데에 서서 세계의 파트너들이 빈곤을 줄이고 번영을 함께 키워 가도록 돕는다는 믿음, 그리고 가장 취약한 나라들을 위한 사회안전망이 제대로 작동하는 것이 미국 자신의 핵심 이익에 속한다는 믿음입니다. 여기에 더해 첨단기술과 국가안보가 만나는 지점에서 생기는 문제들을, 더 넓은 무역과 혁신을 가로막지 않으면서 다룰 새로운 규범을 세우는 일도 성공의 조건으로 꼽습니다.
설리번은 이 전략에 결의가 필요하다고 말합니다. 이 나라와 파트너들이 과거처럼 빠르고 효율적이고 공정하게 짓지 못하도록 가로막아 온 장벽들을 넘겠다는 다짐이 있어야 한다는 것입니다. 그러나 그것이 중산층을 되살리고, 정의롭고 효과적인 청정에너지 전환을 이루고, 핵심 공급망을 확보하며, 그 모든 과정을 통해 민주주의 자체에 대한 믿음을 복구하는 가장 확실한 길이라고 그는 주장합니다.
그래서 그는 의회의 온전한 초당적 협력이 필요하다며 세 가지를 요청합니다. 세계에서 가장 뛰어난 인재를 끌어오고 붙잡아 두는 미국 특유의 역량을 되살리는 일, 개발금융 개혁에 의회가 온전히 동참하는 일, 그리고 인프라와 혁신과 청정에너지에 대한 투자를 두 배로 키우는 일입니다. 국가안보와 경제적 활력이 거기에 달려 있다는 것이 그가 붙인 이유입니다.
해설 설리번이 말한 80년 전은 1944년 브레턴우즈 회의를 가리킵니다. 2차 세계대전이 끝나기 전에 44개국 대표가 모여 국제통화기금과 국제부흥개발은행, 곧 오늘날의 세계은행을 만들기로 합의한 자리입니다. 환율을 고정하고 국제수지 위기에 빠진 나라에 유동성을 공급하는 장치를 둠으로써, 1930년대처럼 각국이 경쟁적으로 통화를 절하하고 관세를 올리다 함께 가라앉는 일을 막겠다는 설계였습니다.
설리번이 이 기원을 불러내는 방식에 그의 주장이 압축되어 있습니다. 전후 질서의 본래 정신은 시장을 그대로 두는 것이 아니라 공적 장치로 시장의 파괴적 국면을 관리하는 데 있었고, 그 정신에서 멀어진 쪽이 오히려 이후의 자유화였다는 것입니다. 자신을 혁신가가 아니라 복원자로 자리매김하려는 서술이기도 합니다.
[관점] 이 성공 정의의 가장 큰 약점은 측정 기준이 없다는 점입니다. 임금 소득자와 산업과 기후와 안보와 최빈국을 동시에 만족시키는 체제라는 목표는 반박하기 어렵지만, 그만큼 달성 여부를 판정하기도 어렵습니다. 반도체 공장 착공 건수와 제조업 고용, 배출량 감소폭, 공급망 집중도 가운데 무엇을 성적표로 삼을지에 따라 평가가 완전히 달라집니다.
더 실질적인 취약점은 설리번 자신이 마지막 문단에서 드러냅니다. 이 전략은 세금과 보조금과 예산으로 작동하므로 의회의 입법과 예산 배정에 매여 있고, 따라서 선거 주기마다 되감길 수 있습니다. 조약도 아니고 다자기구에 담긴 규범도 아닌, 국내법과 행정협정으로 지어진 질서의 구조적 한계입니다.
밀물과 썰물, 그리고 함께 떠오르기
설리번은 케네디(John F. Kennedy)를 불러내며 연설을 닫습니다. 케네디가 즐겨 쓰던 말, 곧 밀물이 들면 모든 배가 떠오른다는 말입니다. 설리번은 세월이 흐르면서 낙수효과를 옹호하는 사람들이 이 문장을 자기 용도로 가져다 썼다고 지적합니다.
그러나 케네디의 뜻은 그것이 아니었다고 그는 말합니다. 부유층에게 좋은 것이 곧 노동계급에게도 좋다는 이야기가 아니라, 우리가 모두 한배를 타고 있다는 이야기였다는 것입니다. 설리번은 그 증거로 케네디가 바로 뒤에 덧붙인 문장을 상기시킵니다. 나라의 한 부분이 제자리에 멈춰 서 있으면 머지않아 썰물이 모든 배를 끌어내린다는 문장입니다.
그는 이것이 미국 안에서도 세계에서도 참이라고 말합니다. 시간이 지나고 보면 경제적으로 우리는 함께 오르거나 함께 내려가며, 이는 경제의 힘만이 아니라 민주주의의 힘에도 똑같이 해당한다는 것입니다.
마지막으로 설리번은 속도에 관한 기대를 낮춰 둡니다. 이 전략을 국내외에서 추진하는 동안 합리적인 논쟁이 있을 것이고 시간도 걸릴 것이라는 이야기입니다. 2차 세계대전이 끝난 뒤, 그리고 냉전이 끝난 뒤에 등장한 국제질서도 하룻밤 사이에 지어지지 않았으므로 이번 질서도 그러하리라는 것입니다. 그럼에도 함께라면 미국의 모든 사람과 지역사회와 산업을 끌어올릴 수 있고 세계 곳곳의 친구와 파트너들에게도 같은 일을 할 수 있다고 그는 말합니다. 이것이 바이든 행정부가 반드시 싸워서 이루어야 할 비전이고, 경제와 국가안보와 민주주의가 교차하는 자리에서 정책을 결정할 때 자신들을 이끄는 기준이며, 정부 혼자가 아니라 미국의 모든 구성 요소와 더불어, 그리고 정부 안팎의 세계 파트너들의 도움과 함께 해 나갈 일이라는 문장으로 연설은 끝납니다.
해설 밀물에 관한 이 문장은 케네디가 지어낸 말이 아닙니다. 이 표현은 1950년부터 뉴잉글랜드협의회라는 지역 경제단체가 내걸던 구호였고, 상원의원 시절 케네디의 입법보좌관이던 시어도어 소런슨(Theodore Sorensen)이 그 단체의 편지지에서 문구를 보고 연설문에 끌어다 쓰면서 케네디의 말이 되었습니다. 케네디는 이 표현을 여러 차례 되풀이했습니다.
설리번이 이 문구를 굳이 되찾아 오려 한 이유는 분명합니다. 이 문장이 낙수효과를 옹호하는 쪽의 표어로 쓰여 왔기 때문입니다. 같은 문장을 분배의 언어로 되돌려 놓는 일은, 연설 내내 그가 해 온 작업, 즉 전후 질서의 정통성을 자기 쪽으로 가져오는 작업의 마지막 수순이라고 할 수 있습니다.
[관점] 이 연설의 구조를 한 발 떨어져 보면 두 개의 서로 다른 주장이 한 몸으로 묶여 있다는 점이 드러납니다. 하나는 시장이 모든 것을 알아서 배분하지는 않으므로 전략적 부문에 공적 투자가 필요하다는 경제학적 주장이고, 다른 하나는 중국과의 경쟁에서 기술적 우위를 지켜야 한다는 안보적 주장입니다. 두 주장은 2023년의 미국에서 같은 정책 묶음을 가리켰지만 논리적으로 같은 것은 아닙니다.
둘이 갈라질 때 무엇이 남는지가 이 연설의 진짜 시험대입니다. 경제학적 주장만 남으면 산업정책은 동맹과 함께 비용을 나누는 공동 투자로 갈 수 있고, 안보적 주장만 남으면 같은 정책이 동맹까지 겨냥하는 보호무역으로 갈 수 있습니다. 설리번이 연설 내내 조율과 공동 투자를 강조한 것은 전자를 택하겠다는 선언이었지만, 그 선택을 묶어 둘 제도적 장치는 끝내 만들어지지 않았습니다.
[사후 맥락] 2년 반이 지난 시점에서 보면 이 연설의 두 절반은 서로 다른 운명을 맞았습니다. 산업정책이라는 절반은 살아남았습니다. 정부가 특정 부문에 개입해 생산 역량을 만든다는 발상 자체는 정권이 바뀐 뒤에도 유지되었고, 보조금을 지분으로 바꾸거나 수출 허가에 매출 분배를 붙이는 식으로 오히려 더 직접적인 형태가 되었습니다.
반면 동맹과 함께 짓는다는 절반은 남지 않았습니다. IPEF에서 미국이 빠졌고, 글로벌 최저한세는 미국만 별도 트랙에 놓는 조건으로 겨우 유지되었으며, 철강·알루미늄 협정은 타결되지 못한 채 고율 관세로 대체되었고, 다자개발은행 개혁의 전제였던 미국 국제개발처는 국무부로 흡수되었습니다. 설리번이 물리치려 했던 해석, 곧 미국 혼자만의 길이라는 평가가 이후 정책에서 오히려 힘을 얻었다는 시각이 나올 수 있는 대목입니다.
원문: Jake Sullivan, Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution (Apr 2023) 전문은 원문에서 확인하실 수 있습니다.
참고할만한 글
- 마크 안드레센 – AI가 세상을 구할 이유 (Why AI Will Save the World) — 정부 규제보다 민간 혁신에 무게를 싣는 입장을 담고 있어, 국가가 주도하는 설리번의 접근과 견주어 읽기 좋습니다.
- CSIS – 중국의 AI 미래를 틀어막다 (Choking off China’s Access to the Future of AI) — 설리번이 작은 마당, 높은 울타리로 요약한 반도체 수출통제의 구체적 조치와 설계 논리를 더 자세히 설명합니다.
- 레오폴드 아셴브레너 – 상황 인식 (Situational Awareness) — 같은 기술 경쟁을 두고 국가가 훨씬 더 깊이 개입해야 한다는 결론으로 나아가는 글이어서, 울타리를 얼마나 크게 칠지를 다시 생각하게 합니다.
